Gobernar es poblar …. Bien.
(a propósito del niño/a 7.000 millones)
Por: Fabio J. Quetglas
(Mg. En Gestión de Ciudades y
Políticas Públicas)
1.- El origen.
Desde
sus orígenes como Nación nuestro país vive debatiendo su demografía y orden
territorial. En algunos momentos tal cuestión ocupo el centro de la escena; así
al darnos el modo federal de gobierno, al diseñar el trazado ferroviario, al
impulsar la inmigración e incluso en el Siglo XX al disponer específicas
legislaciones de promoción fiscal en beneficio de Provincias relativamente
relegadas; siempre estuvo en juego una cierta idea de cómo queremos ocupar y
aprovechar nuestro territorio. Hemos
fracasado. Nadie sostiene como bueno que en un país relativamente
despoblado como el nuestro (conforme el último censo – exceptuando la porción
Antártica del territorio – somos 15 habitantes por kilómetro cuadrado), deban
convivir metrópolis ingobernables con espacios casi desiertos.
Es
un fracaso y también la manifestación de otras anomalías que lo explican. No debemos
olvidar, que en si en su momento nos dimos una organización política federal fue
porque creíamos que “ese modelo” era el mejor para garantizar dos cosas: a) un
nivel de autogobierno importante por parte de las Provincias, y b)
implícitamente, niveles de desarrollo al menos no grotescamente desiguales. Un
Siglo y medio después, ante la evidencia, debemos ponernos a revisar las bases
de nuestra demografía y modelo territorial.
Las
dos grandes oleadas demográficas constitutivas del país están profundamente enraizadas en la historia
argentina.
Al
momento del dictado de la Constitución
Nacional, el territorio nacional no estaba plenamente bajo el
dominio del Estado; algunos lugares resultaban inaccesibles, otros eran
ocupados por pueblos originarios (que obviamente se autogobernaban al margen de
los fenómenos que acaecían en las ciudades) e incluso existían espacios vacíos
sin otra explicación, que completaban la geografía en la que resaltaban los 14
cabildos.
Las
Campañas contra los indios (la patagónica y la del Chaco) fueron la expresión
“más cruel” de la emergencia de un Estado que se propuso “controlar” el
territorio, y por supuesto el “modelo real” de asignación del nuevo espacio
conquistado, resulto ser una manifestación de los valores en los que se
asentaba la iniciativa. Ese proceso reconfigura la espacialidad y las
posibilidades económicas del país, al tiempo que constituirá el fundamento de
un modelo económico que luego se construiría. Ese primer momento se completa
con el trazado ferroviario y la promoción de la inmigración. La segunda oleada
está vinculada al periodo económico de
sustitución de importaciones.
En ambos casos, con sus diferencias, la
dirigencia socio-política (sin caer en un relato naif), actúo con una visión
marcada por la intención de dotar de un rol protagónico al país, con la
comprensión de que una geografía vacía no podía ser sustento de un proyecto
político consistente.
Durante
el primero de esos momentos; la decisión (y la necesidad) de vincular la pampa
húmeda a la economía mundial impulsó la generación de un soporte
infraestructural (ferrocarriles, puertos, etc) muy significativo que agrego ventajas
competitivas enormes (añadidas a las naturales), pero rompió un frágil
equilibrio pre-existente a ese tiempo. Así Buenos Aires se convirtió en el
centro de servicios de un hinterland de importancia global. El fin de las guerras internas, el
ferrocarril, la inmigración, la alianza con Gran Bretaña y los primeros
resultados de la alfabetización masiva; signaron la transformación económica y
por lo tanto sociodemográfica y territorial.
En
ese momento histórico el Área Metropolitana de Buenos Aires emerge como centro
funcional a esa economía transformada, como urbe de servicios complejos, como
espacio de concentración necesaria para un aparato productivo de otra escala de
complejidad (Bolsas, Bancos, Seguros, acopios, oficinas de traducciones, sedes
de tribunales, etc).
La
concentración muestra al mismo tiempo los problemas del cambio y las ventajas de
las economías de escala. Como dato de color para situarnos en un marco por ese
entonces (censo año 1895), el país contaba con 4.050.000 habitantes y el Área Metropolita
de Buenos Aires con 663.000 (el 15 %). Mientras tanto el mundo (año 1900)
rozaba los 1.500 millones.
Cerrado
el ciclo agroexportador, Argentina vivió unos 60 años (con sus idas y vueltas)
en el marco de un proceso controversial de “industrialización
sustitutiva”. Dos factores se conjugaron
para profundizar la concentración metropolitana, a) la lógica de la “economía
de aglomeración”, ahora con mayor relevancia – naturalmente- en la economía
industrial, sobre la agraria, y b) que el grueso de las políticas públicas
promocionales (hasta la década del 70, casi todas) se llevaban adelante sin una
“reflexión territorial explicita”, por tanto cualquier política de estimulo al
consumo o a la inversión, terminaba profundizando la tendencia, y por tanto
requiriendo mayores infraestructuras, servicios públicos, etc … en el área
metropolitana.
Pasado
ese momento, esas políticas han mostrado resultados diversos; pero lo cierto
que esa Área Metropolitana se manifestó atractiva, no sólo porque termino de
definirse como “centro económico” del país, sino que justamente a lo largo del
tiempo se dotó de un conjunto de activos que operaron como estimulante
indirecto de la inversión privada y promotor de condiciones de vida adecuada
para un porcentaje importante de la población.
Hay
un dato demográfico que opera de manera idéntica en ambos periodos (aunque con
diferente intensidad): Argentina recepta inmigración de un modo decididamente
sustancial como porcentaje de su población; y la tempranamente débil tasa de
natalidad es suplida por el aporte inmigratorio.
2.- La actualidad.
Hoy
los problemas de gobernabilidad metropolitana, el buen momento de la economía
pampeana (y otros espacios rurales) y el contexto demográfico global, ameritan
colocar este tema en la agenda pública. Pero debemos aclarar, que está cuestión
poco tiene que ver con el sueño romántico anti-urbano. Reconfigurar
territorialmente el país de un modo exitoso es pensar la inmigración, las
infraestructuras, el sistema educativo, los servicios de proximidad, el acceso
al suelo urbano,etc.
Nuestro particular desafío: un país casi
vacío y una metrópolis tan “condicionante” (incluso condicionante del proceso
político) coexiste con un mundo ávido de espacios.
Existen
sin dudas muchas restricciones estructurales para llevar adelante un modelo de
ocupación del territorio que permita lograr los objetivos que una buena
distribución espacial debería proveer, y sin la comprensión de las mismas, las
posibilidades de una intervención eficiente son nulas.
Quizás
las más importante son las limitantes conceptuales; en primer lugar tiene que
ver con identificar esta cuestión como una tensión entre “ciudad y campo”. Si
en algún momento logramos revertir la actual macrocefalia, será porque decenas
o cientos de ciudades distintas a Buenos Aires, Rosario o Córdoba y sus
respectivas conurbaciones, adquieren un dinamismo marcado y logran crecer
sostenida (y calificadamente) muy por encima del promedio nacional. Es decir, la alternativa a la macrocefalia no es
“la vuelta al campo”, sino que nuestras ciudades medianas y pequeñas puedan
resultar atractivas, retener población, brindar servicios calificados,
contribuir a la competitividad de su entorno, etc. En síntesis, Argentina
para re-equilibrar su territorio debe darse un conjunto de políticas de
inversión, sociales y demográficas. Para ello hay que entender y construir
vínculos sinérgicos entre las ciudades y sus entornos, y por supuesto romper el
mito que pregona la “ociosidad” de las Ciudades. Todos los espacios bien
gestionados contribuyen a ampliar nuestras cadenas de valor; incluso hasta para
el crecimiento de nuestro potencial agrario se requiere de la existencia de
nodos logísticos próximos, servicios profesionales, centros de provisión y
reparación de máquinas, laboratorios de investigación y decenas de actividades propiamente
urbanas.
Comprender
la organización territorial como una red de nodos urbanos, de distintas
escalas, complementarios y al mismo tiempo funcionales, parece sencillo pero no
lo es. Lo dicho no significa relegar el campo sino resignificar la totalidad
del territorio.
Sin
dudas que el carácter de unas ciudades cuya economía depende de su entorno
agrario no es el mismo que el de una metrópolis global; pero igual puede ser
una excelente Ciudad con servicios adecuados, vinculada a otras ciudades
mayores y menores en un sistema donde puede dar respuesta eficiente a muchas
cuestiones de la vida económica y social y (por supuesto) tener una razonable dependencia
del sistema territorial que integra. Cien, doscientas o más ciudades argentinas
de entre 10.000 y 200.000 habitantes podrían retener a un altísimo porcentaje
de su población y atraer migración, de darnos una política seria, consistente,
sostenida en el tiempo. Una política con una decena de instrumentos (oferta de
suelo, sofisticación de servicios, conectividad física, etc) conforme los
requerimientos puntuales de cada una de ellas.
Pero es impensable que un número
significativo de esas ciudades crezcan al doble o triple del país sin
inmigrantes y hoy por hoy, Argentina (siendo muy generoso en política de
inmigración) no combina la receptividad con una lógica de estímulos
territoriales, por tanto la inmigración pudiendo ser solución agrava el
problema al concentrarse en las áreas metropolitanas.
La
segunda restricción conceptual es la ausencia de una más precisa comprensión
política de las tendencias demográficas. Conocer con precisión los correlatos
entre salarios y arraigo (tanto en épocas expansivas como recesivas), conocer
el impacto de nuevos servicios públicos sobre el arraigo, la evolución
vegetativa, reconocer causales novedosas de la evolución demográfica, si fuera
necesario ensayar puntualmente políticas contra-tendenciales para su evaluación
(¿como impacta la oferta de vivienda pública, como el subsidio a los servicios
públicos, como la facilidad de acceso al suelo, como los subsidios de asignación
económica directa?, etc). Todo ello es clave, porque una ocupación inteligente
del territorio tiene repercusiones sobre la gobernabilidad, sobre el
re-equilibrio de las relaciones entre Provincias y entre las Provincias y la Nación, estimula el mejor
aprovechamiento de los recursos. Esos
objetivos no pueden apoyarse en prejuicios, posiciones desinformadas o
particularismos.
Que la enorme mayoría de las políticas
públicas federales consideren al territorio como un espacio homogéneo es un tic
que debería abandonarse.
A
todo lo dicho hay que agregarle dos datos muy significativos. La emergencia
inevitable de un nuevo modelo económico, no sólo vinculado a la economía del
conocimiento, sino a la economía de la sostenibilidad, de la movilidad
responsable, y de un uso razonable de la energía.
La
industria requería de la “escala” para su eficiencia (y lo sigue requiriendo)
que explica la “explosión urbana” asociada al industrialismo. Las ciudades del
futuro serán las ciudades de la calidad de vida, que asocien a sus capacidades
productivas la investigación, la logística inteligente, los servicios
avanzados, etc. Si lo hacemos bien podremos ir del gigantismo urbano a una red
de ciudades bien conectadas, competitivas y gobernables.
El
segundo dato e que el flujo migratorio global se expandirá fuertemente en las
próximas tres o cuatro décadas (luego se supone que la población se amesetará
en los 10.000 millones de habitantes). Antes
de pensar en términos tremendistas,
señalemos que más importante que cuantos seamos, será que estemos
preparados para hacer y con que responsabilidad vamos a consumir. La cantidad
de gente en un territorio es poca o mucha dependiendo sobre todo de que
economía la sostiene (la recolección?,
La caza? , la agricultura? el conocimiento intensivo? ) y de la calidad
de instituciones que garanticen su coexistencia.
Si
aceptamos como válido que discutir el modelo territorial y demográfico es poner
en consideración tanto la economía como la organización estatal, debemos
explorar soluciones que tengan en consideración ese marco; y así como la
industria requería de aglomeración eficiente, la territorialidad de la “nueva
economía” asoma como más compleja y asociada a una multiplicidad de factores.
No pensar en la relación existente entre la base tecno-productiva y la
organización territorial es enfrentar este problema con anteojeras.
El
“ciclo económico largo de industrialización sustitutiva” que se abrió luego de
la crisis de 1929, fue acompañado por
una tendencia demográfica de concentración poblacional. Claramente la abundancia de empleo y el
diferencial de salarios entre los centros metropolitanos y el resto del
territorio nacional (aún dominado por la economía agraria) está en la base de
la cuestión; pero como mínimo debemos agregar otros 4 factores: a) Uno anterior
al ciclo iniciado en 1929: la ínfima incidencia de las políticas de
colonización (con otorgamiento de tierras) cuando la inmigración comenzó a ser
masiva, lo que determino la radicación urbana de los inmigrantes
–mayoritariamente europeos-, b) La atractividad urbana, el fenómeno de
urbanización intensivo no es exclusivamente argentino, y obedece también a
razones extraeconómicas determinadas por la emergencia de un “modo de vida
urbano” crecientemente valorado, c) La inexistencia de una política sostenida
en el tiempo de dotación de infraestructuras que habiliten alternativas
económicas diversas en los territorios más rezagados económicamente, d) el tardío
reconocimiento del problema. Recién a partir de la década del 70, se asumió la
macrocefalia como un problema y de tal
circunstancia deriva la legislación de promoción. Los resultados de la misma
son en general pobres y heterogéneos.
Sabemos
que nuestras migraciones internas y el atractivo que las “grandes ciudades”
ejercen sobre la población de los países limítrofes, no son un fenómeno
inexplicable. Simplemente son la manifestación del padecimiento de los sectores
más pobres de las pequeñas localidades y de las regiones con un comportamiento
económico deficiente que se mueve en busca de empleos y diferenciales
salariales. No es casual que Santa Cruz (a pesar de sus inclemencias
climáticas) haya sido la
Provincia que más incrementó su población entre-censos (38,4
%) y también sea la de mayores salarios promedio, según el indicador que
periódicamente elabora Economía & Regiones en base a información oficial.
En
los años 50 y 60 cuando en la
Patagonia se pagaban salarios que triplicaban o cuadruplicaban
el promedio nacional (ahora apenas multiplican por algo más de 2), el movimiento al Sur era (en números
absolutos) muy exiguo: el pleno empleo en las grandes ciudades y los salarios
suficientes actuaban como “desmotivadotes naturales”. La Argentina de hoy es más
sensible a los estímulos económicos…. Y hay muchos “clusters” que pueden (y lo
están haciendo) operar de “atractores poblacionales” (el turismo, la expansión
agraria, la forestación, etc); pero debemos generar condiciones de hábitat
razonable para sostener y calificar esa tendencia.
3.- El Futuro.
Argentina
debe proponerse una gran innovación contra-tendencial, planificada y construida
con los actores socio-territoriales. Basada en tres pilares: a) trabajar sobre
las causas, b) cuantificar el costo de “corto plazo” de las acciones, c)
apoyarlas en “retener” población y atraer inmigración en base a una política
explicita, y con un sentido de inclusión plena.
Argentina
está bajo riesgos demográficos serios: envejecimiento de las zonas centrales de
sus ciudades, envejecimiento de sus pequeñas localidades y la emergencia de conurbaciones
pobres u muy jóvenes. Si no hacemos nada corremos el riesgo de un horizonte
sociodemográfico quebrado.
Así
como hay causas, hay posibilidad de respuestas. Argentina puede y debe crear
una red de Ciudades donde no resulte una pérdida quedarse a vivir y que puedan
ser lugares de atracción de emprendedores que buscan nuevos y mejores
horizontes. Para ello debe poner en discusión al menos 6 cuestiones:
a) su fiscalidad: como trata a las distintas
actividades económicas asentadas en los territorios, por ejemplo: en este
sentido además de discutirse el “quantum” de la presión fiscal al agro, debe
discutirse el destino del mismo, ya sea el fortalecimiento de la propia cadena
de valor, el desvío a otras actividades agrarias menos competitivas, la formación
de un fondo de equilibrio macroeconómico, el subsidio a la población urbana, u
otras alternativas e incluso las mixturas que puedan resultar más virtuosas. Lo
que no debería suceder es que en el mejor momento de los precios
internacionales de nuestros productos de exportación no se logre apalancar el
proceso, sin dudas costoso, de cambio de modelo territorial.
b) Derivado de lo anterior, la política de
inversión pública (cuanta inversión, en que rubros, en que lugares, con que
finalidad); lo expresado incluso va más allá del volumen de la inversión
pública, abriendo el debate en torno de “donde” y con que modelo de co-financiamiento
entre niveles de gobierno, de modo de impulsar una cultura más responsable y
pro-inversión en todo nuestro Estado,
c) Por supuesto la política de subsidios, que
a los efectos de cualquier consideración territorial no puede ser un término
demonizado (pero si usado con cuidado y sobre todo con conocimiento de costo y
resultado). Es tan lesivo para el futuro territorial una política de subsidios
que aliente la concentración territorial como carecer de reflexión de la
relación servicios/ ocupación territorial.
d) La dotación de oferta pública de bienes
sofisticados, en especial la oferta universitaria pública y la salud de media y
alta complejidad, porque la atractividad urbana no es una cuestión abstracta e
incomprensible, sino concreta y evaluable, y sabemos a paridad de ingresos, las
personas prefieren vivir donde los servicios públicos funcionan adecuadamente,
e) La reticulación del territorio y las
vinculaciones interurbanas. La lógica del tiempo y de la conectividad está
reemplazando a la lógica de la distancia física; no importan tanto a cuantos
kilómetros estoy de un centro referencial, sino en cuanto tiempo puedo acceder
de modo seguro y económico a ese centro.
f)
Cierta re-configuración del sistema financiero. En Argentina el flujo
financiero es claramente “centrípeto”, y
a lo largo del tiempo se ha profundizado el comportamiento por el cual se
captan recursos en toda la geografía nacional, pero se concentra el
otorgamiento de prestamos en las áreas metropolitanas, a raíz de dos
cuestiones: una mayor formalización económica, y dada nuestra inestabilidad
macro se ha generado una cierta propensión a orientar la cartera al préstamo al
consumo (corto plazo) y no a la inversión (largo plazo).
Ahora
bien: Si se concentra en subsidios en el área metropolitana, si la inversión
pública territorial sólo puede explicarse por el alineamiento político de los
Gobernadores, si la creación de Universidades Nacionales no toman en cuenta el
factor distancia y se superponen ofertas en lugares atendidos, si las entidades
financieras pueden (sin ninguna restricción) tomar ahorro de nuestros pueblos y
ciudades pequeñas y medianas para alimentar el consumo de las grandes
ciudades, mientras muchas actividades
productivas de largo plazo encuentran cientos de limitaciones para financiarse
….. sólo nos quedara padecer al mismo tiempo unas pocas Ciudades en tensión
permanente y al borde del colapso, conviviendo con pueblos demandantes de
adecuada atención. Todos disfrutando de menor calidad de vida de la que
podríamos. Y lo que es peor, si ese fuera el escenario de un “boom
inmigratorio”, el país se vería empujado a tensiones complejísimas.
No
se trata de un nudo problemático irresoluble, sino de un desafío para generar
un acuerdo político de largo plazo, que bien puede ser la plataforma para
pensar en términos muy concretos el país que deseamos construir.
Es
posible evolucionar desde políticas promocionales de alto costo fiscal a nuevas
herramientas más sofisticadas. Es posible destinar parte del excedente pampeano
recaudado por retenciones a promover sectores agrarios potencialmente muy
competitivos y generadores de cadenas de valor largas en zonas relativamente
hoy despobladas. Es posible dejar de lado la política infraestructural “de
amigos”, y así sucesivamente. Y en ese mismo camino es posible volver a pensar la Región Metropolitana
de Buenos Aires, que obviamente puede (y debe) funcionar mejor y cuyo rol en
términos territoriales seguirá siendo central pero deberá ser más virtuoso.
Creo
que Argentina puede revivir en parte un renovado desafío fundacional. No
podemos seguir transitando el siglo sin discutir sobre las bases de nuestro funcionamiento
como sociedad, tanto simbólicas (la calidad de nuestras instituciones, nuestra
cultura cívica, etc), como materiales (nuestro orden territorial, nuestra
matriz energética, nuestra especialización económica – no restrictiva- , etc).
Parafraseando
a Juan B. Alberdi, y a modo de homenaje creo que ha llegado el momento de
entender que “Gobernar es ….. poblar bien”.
