Breve historia reciente de la exclusión y otros equívocos.

Ensayo

1.- Un punto de partida.

Uno de los consensos más sólidos de la post-segunda guerra mundial, estaba asociado a la convicción de que la construcción de democracias de masas, estables;  requerían de un nivel de intervención pública mayor en la economía y que una decisiva perspectiva en favor de una mejor distribución de los recursos, resultaba requisito inevitable no ya por razones de justicia (que se suponen primordiales), sino porque se trataba de construir un conjunto de dispositivos que evitaran el advenimiento de posiciones políticas maximalistas/antisistema basadas en la denuncia de inequidades sociales inasumibles.

La experiencia de pre-guerra había dejado perfectamente claro dos aprendizajes: a) la institucionalidad liberal decimonónica resultaba insuficiente para gobernar economías complejas y la sociedad de masas, b) sociedades crecientemente alfabetizadas y organizadas en torno de colectivos cuya identidad está asociada a intereses (como el sindicato) resultan menos tolerantes a situaciones sociales injustas (no importa si estás eran nuevas o históricas y su novedad consiste en una mirada distinta sobre las mismas).

Durante el largo ciclo de la economía occidental denominados “los treinta gloriosos” (1945/ 1973), se produjeron una serie de fenómenos asociados al crecimiento económico sostenido; dos de los más importantes fueron: un proceso de urbanización intensiva (el más potente de toda la historia hasta ese momento) y la muy significativa redistribución del ingreso a escala global, disminuyendo de manera sustantiva las brechas de riqueza y  de calidad de vida entre los sectores más pobres y más ricos en casi todas las sociedades occidentales. Un elemento sustantivo a tener en cuenta en el análisis de dicho periodo histórico ha sido la creación y la consolidación en muchas de dichas sociedades, de lo que se dio genéricamente en llamar “Estado de Bienestar”, entendido como un conjunto de prestaciones públicas generalmente gratuitas o altamente subsidiadas, disponibles para todos los ciudadanos, que al mismo tiempo que mejoraban sustancialmente el “ingreso real” de las familias pobres, construyeron espacios sociales de convergencia. Tales prestaciones (desde la educación, la previsión social, hasta el transporte, etc) con distinto éxito lograban romper atávicas barreras sociales y contribuyeron a constituir sociedades cohesionadas y con un más alto sentido de inclusión tanto en sentido humanista como cívico.

Por aquellos años, se fue consolidando la idea, de que el “efecto redistribuidor” del Estado de Bienestar, constituía un elemento de gobernabilidad del sistema económico capitalista en occidente, y generalmente su arquitectura se fundaba en dos grandes pilares: a) prestaciones de servicios públicos igualitarios, financiados mayoritariamente con el presupuesto público, b) asignaciones económicas directas frente a situaciones específicas.

Los distintos Estados de Bienestar han tenido arquitectura y diseño muy diversos, pero un aspecto esencial y muy extendido en los mismos, es la universalidad de ciertas prestaciones, lo que no obedece (ni obedeció) a una lógica económica estricta, y en lo que se percibe como un “ideario de época” respecto de los modelos de construcción social.

Por detrás de aquella idea (como siempre sucede) existían dos conceptos implícitos, que como tal inspiraban la respuesta a pesar de no ser siempre reconocidos: a) Por un lado se aceptaba que la cohesión social depende centralmente de cuestiones económicas, b) que en función de ello, el perfeccionamiento de las políticas públicas que posibiliten sostener en el tiempo procesos de reasignación de riqueza, permitirían garantizar la constitución de sociedades más justas. Por aquellos años no se hablaba con tanta frecuencia de “inclusión”.

Es probable que un supuesto de aquellas políticas universales, no suficientemente estudiado, haya sido el carácter tremendamente estándarizador de la sociedades avanzadas que desde hacía ya un siglo venía modelando el industrialismo.

Hay que reconocer –desde una perspectiva académica- y sin ningún ánimo en especial, que ha sido mucho más estudiado el “Estado de Bienestar” como fenómeno económico, que como elemento de gobernabilidad del sistema económico y aún mucho menos estudiado como elemento de contribución a la construcción de un modelo de convivencia social basada en compartir prestaciones públicas esenciales de un modo relativamente igualitario. Añado esta salvedad, porque es probable que en la operación de “desmontaje relativo” del “Estado de Bienestar” que se viene aplicando de modo generalizado en el mundo, desde finales de los 70’ (identificado con el ascenso político conservador en USA e Inglaterra), no sólo se haya frenado el proceso redistribuidor de los treinta gloriosos, sino que quizás se haya lesionado el proceso de construcción de “capital simbólico” que el mismo venía produciendo.

2.- Un cambio de época.

La crisis del petróleo, fue el detonante de un cierre de época. Para los países cuyo sistema económico dependía de disponer de energía barata la cuestión fue crucial y para todos relevante porque se modificó el criterio de prioridades en la administración del comercio y en la inversiones públicas.

De todas las consecuencias que dicha crisis produjo, la más relevante (respecto del tema que nos toca abordar) es la consecuencia política. Las dificultades para financiar “estados de bienestar” muy expandidos y en ciertos casos el abuso de la política monetaria como modo de financiamiento público, derivo en procesos inflacionarios severos (aún en los países centrales), descontento público y abrió paso al crecimiento de la popularidad de una perspectiva política alternativa.

Bajo esas condiciones nació el conservadurismo moderno (Reagan/ Tatcher / Kohl), que más allá de otras consideraciones propuso superar el entuerto inflacionario y de competitividad (por aquellos años el temor occidental no era china, sino la productividad japonesa),  con un conjunto de respuestas muy concretas: menos prestaciones públicas, menos impuestos, menos déficit público, mayor cuidado de la política monetaria (y por tanto tasas de interés más altas). No nos vamos a detener aquí a evaluar si se cumplieron con los objetivos propuestos; pero lo cierto – y perfectamente medido por las estadísticas– es que a partir de los años 80 y hasta inicios del Siglo XXI se freno el proceso redistributivo.

Es probable que en paralelo a la “nueva concentración económica”, el desmontaje (con distinta intensidad según los países), del Estado de Bienestar haya erosionado también aquellas otras dos cuestiones implícitas y menos estudiadas (la gobernabilidad sobre el sistema económico y la construcción de espacios de encuentro social).

3.- Polìticas y contexto.

Ahora bien, durante los treinta gloriosos y aún luego, toda la teoría política y las iniciativas de las distintas Administraciones Públicas que se proponían combatir las lacras sociales y las desigualdades extremas apelaban (con mayor o menor suerte) generalmente a mecanismos de re-asignación de recursos. Básicamente detraer recursos de donde existen “excedentes” mediante el sistema fiscal (de allí la receptividad de la idea de progresividad) y asignarlos mediante mecanismos más o menos directos a la población con necesidades materiales irresueltas. Se suponía que uno de los objetivos era “estrictamente” material (por ejemplo mejorar la estructura de ingresos reales de los más pobres, brindando una sanidad pública, gratuita y universal de alta calidad), pero siempre estaba implícitamente acompañado por un objetivo simbólico (compartir la misma sanidad a personas de diferentes ingresos, favorece que se sientan partícipes de un destino común).

Cuando esa práctica o programa de re-asignación, ya no constituye un elemento de construcción del Estado de Bienestar y es una política aislada, tendiente a resolver un aspecto material concreto de la población objetivo,  más allá de la eficacia o eficiencia del programa; se pierde de vista el segundo objetivo.

Durante los años de la hegemonía conservadora, con sólidos argumentos a favor de la eficiencia en la asignación de recursos; el desmontaje del Estado de Bienestar (sobre todo en el denominado primer mundo) no se produjo – como muchas veces se cree – eliminando de cuajo las políticas re-asignativas, sino reconcibiendolas desde políticas universales hacia políticas focalizadas (supuestamente es más justo, darle solo a los que necesitan algo, que no a todos ….. hipótesis que podría discutirse en otro trabajo). Queda claro que esta nueva versión de las políticas sociales “enfocadas” en la idea de “paliar la pobreza” está corrida del ideario de época de los treinta gloriosos (construir una sociedad cohesionada).

4.- El equívoco.

Justamente es la evolución histórica que muy genéricamente hemos hecho arriba la que explica el equívoco sobre el debate inclusión/ exclusión social, en las sociedades actuales.

Cada vez que un “estallido urbano” se produce y alcanza la tapa de los diarios del mundo – hoy por hoy debemos agregar, se viraliza por las redes sociales – y despierta el alarma sobre tal o cual sociedad (ya sea Francia en el 2003, Inglaterra 2011), una reacción instintiva (casi pavloviana, diría yo) es buscar en los datos estadísticos fundamentos que expliquen esas imágenes conmovedoras y aterradoras, que la prensa nos acerca. Por supuesto, podemos ver lo que querramos ver en ellas, problemas de empleo o de acceso a la vivienda, o incidencia del costo del transporte en los sectores populares o lo que fuera.

Lo que las estadísticas aisladamente no nos dicen, ni es su rol decirnos, es que si las viésemos todas juntas y las analizáramos con detalle y lo combináramos con algunos análisis cualitativos inevitables ….. es que desigualdad de ingresos y exclusión son dos fenómenos diferentes, que estamos enfrentando con herramientas políticas inadecuadas.

La desigualdad de ingresos, en el clima de época de los “treinta gloriosos” donde el objeto del conjunto de políticas públicas era contribuir a la cohesión social, podía paliarse o resolverse con asignaciones crecientes de recursos económicos (luego se podría medir el éxito o no de la iniciativa).

La exclusión, es un fenómeno que excede (y mucho) la desigualdad de ingresos; y por eso no puede resolverse (exclusivamente) con planes de asignación de recursos.

Una vez que la fractura social se ahondó al punto de que amplios sectores sociales no circulan ni pueden circular por espacios comunes, donde ninguna política los hace parte de un destino colectivo, donde incluso las políticas sociales que se orientan a “incluir” son un sello estigmatizante, donde se han quebrado los elementos de movilidad validados colectivamente; una vez que todo ello ha ocurrido, se ha instalado el fenómeno “excluyente” una patología social inaceptable, dolorosa, inasumible, pero sobre todas las cosas irresoluble desde una perspectiva teórica equivocada que la asocia sin más al diferencial de ingresos económicos.

5.- El futuro no está ni delante ni detrás, sino en nuestras manos.

Existe una cierta nostalgia de los treinta gloriosos, no porque hayan sido la panacea de nada, sino porque los convulsos tiempos actuales nos dificultan pensar escenarios mejores. El caso más significativo de dicha nostalgia puede verificarse en los movimientos de “indignados” que en todos lados (pero sobre todo en España) reclaman y reivindican al Estado de Bienestar.

No creo que sea factible retrotraer el reloj histórico o económico, y así como neoconservadurismo no fue idénticamente lo mismo que su versión original, entiendo que la defensa de una sociedad cohesionada, requerirá en estos tiempos globales y enredados, de nuevas reflexiones e instrumentos.

Aquellos años (gloriosos?) fueron la exacerbación de las materias primas baratas, el proteccionismo (nuestro y de ellos), de los ciudadanos temerosos frente a una guerra probable.

Hoy tenemos una nutrida agenda ambiental que nos asedia, el mundo vive en tiempo real lo que sucede en todos lados, nuestros parámetros de consumo son un límite al proteccionismo, las materias primas ya no son baratas, etc. Aquellos tiempos no son replicables, nuestros desafíos son nuevos. Son nuevas las subjetividades, los quiebres sociales e incluso las posibilidades que disponemos.

Seguramente existirán muchos ensayos académicos, iniciativas sociales y políticas que se vayan aproximando a dotar al sistema económico de mayor gobernabilidad y a construir políticas públicas cuya finalidad no sea “paliar la pobreza” sino construir sociedades cohesionadas; sin dudas no se trata de objetivos sencillos para economías expuestas a las competencia.

Tal vez el centro del debate social sea sencillamente ese, como construir economías competitivas y políticas públicas constructoras de ciudadanía hoy.

No será sencillo, para la política actual concebir un nuevo estado de bienestar, en economías abiertas y frente a sociedades tan crecientemente fragmentadas en su diversidad social.

Lo cierto es que el debate está abierto, los dos objetivos indirectos del estado de bienestar son parte de su legado y deben ser recuperados con nuevos y más eficientes instrumentos, no como una remora del tiempo que perdimos, sino como un desafío por una sociedad más justa.

Sistema de transporte & seguiridad

El transporte público es consecuencia de una mutación urbana relativamente reciente: la emergencia del industrialismo. Al romperse la lógica espacial y dividirse el ámbito de la vida doméstica/ familiar del ámbito de la producción y al ampliarse la concentración de personas en un lugar físico (la fábrica) se ha hecho necesario “mover” de modo recurrente y sistemático a una amplia gama de personas (y también de insumos).

Antes del industrialismo, el taller familiar o la vida agraria incluso los servicios de mercadeo, ocurrían en unas referencias espaciales que conjugaban al mismo tiempo la vida cotidiana con las actividades económicas.

Sin embargo, rápidamente se advirtió que una de las consecuencias inevitables de los intensos tránsitos promovidos diariamente, fue el incremento de la siniestralidad asociado al riesgo asumido de un modo recurrente. Sobre todo porque al “romperse la unidad espacial producción/vida cotidiana” la ciudad se amplió de un modo tal que impulsó la mecanización de los traslados y la introducción en el espacio público de máquinas complejas para llevarlo adelante (tranvías, trenes, autos, etc).

Desde el temprano industrialismo se advirtió que la seguridad en la movilización de miles de personas no es una resultante natural, sino al contrario es un estándar a alcanzar, derivado de una multiplicidad de factores (normas adecuadas, entrenamiento de los usuarios de las máquinas, infraestructuras adecuadas, uso racional de alternativas, etc).

Un poco más de doscientos años de la ciudad industrial, algo más de ciento cincuenta años desde la mecanización de los transportes, más de cien años del automóvil, son un tiempo suficiente para algunas conclusiones elementales y no por ello carentes de relevancia.

La complejidad de factores asociadas a la “seguridad” como resultado de un sistema complejo y articulado de transportes en un area  metropolitana, puede simplificarse en uno: INVERSION. Pero la inversión debe leerse  no tanto como las aportaciones de capital para que los equipos estén en estado de prestar el servicio que de ellos se requiere o la infraestructura este en capacidad de soportar la intensidad de uso que los ciudadanos necesitan; sino también como el conjunto de aportes necesarios para que el uso de equipos e infraestructura se articule de un modo funcional. Así la inversión en seguridad vial, en estudios de movilidad, en capacitación de usuarios, en mecanismos de contralor, en eficaces sistemas de multas y juzgamiento, etc es parte de la INVERSION necesaria para que el “sistema de transporte” cumpla con sus finalidades (garantizar el derecho de las personas a movilizarse sin poner en riesgo su integridad física).

En el caso del área metropolitana de Buenos Aires, es evidente que el crecimiento de la inversión en automóviles privados llevada adelante por las familias y empresas (no en los últimos 10 sino en los últimos 40 años) es decididamente superior a la que se ha hecho en conformación de un espacio de convivencialidad normativa, en infraestructura o en alternativas públicas eficientes (que desalienten el sobre uso del espacio que implica el uso irracional del auto).

 En ese sentido resulta natural que los estándares de seguridad de un sistema tienden a decaer si la complejidad del sistema crece, su gobierno se hace cada vez más dificultoso y la inversión en soluciones sistémicas se mantiene constante, decrece o crece por debajo de las respuestas privadas (por tanto asistemáticas).

Cualquiera que haya estudiado teoría de los sistemas sabe que la “racionalidad individual” no siempre resuelve un problema sistémico, no porque esa racionalidad sea negativa sino porque la condición sistémica es la que condiciona dicha lógica (se pone generalmente de ejemplo el caso de la salidad desorganizada de un cine a oscuras frente a un alerta de incendio y los peligros derivados de  actuar de conformidad a pautas individuales no coordinadas). En esa línea, la absoluta descoordinación (evidente) de ciudadanos refugiándose en su auto (por los motivos que fuere) como respuesta a un colapso en la espacialidad urbana (en definitiva los cuellos de botella de tránsito son un problema de demanda de espacio) …. Es parecida a la respuesta de la salida del cine del ejemplo.

No hace falta agregar demasiado para imaginar las condiciones de seguridad de un sistema así gestionado.

CIPPEC/RAP/AACREA

Se pone en marcha el programa CIPPEC/RAP/AACREA de fortalecimiento institucional a gobiernos locales. 
Conferencia con Delfina Irasusta en Tucumán el Martes 10/7

Taller de Visión

Este Sábado 30 de Junio, estaré en el taller de visión de la facultad regional de  Tucumán regional.

Conferencia

Clase magistral sobre Desarrollo en Reyunos / Conferencia en San Juan - Programa Potenciar Comunidades. Del 11 al 15 de Junio.

Gobernar es poblar ..... bien (Fabio Quetglas)

Gobernar es poblar …. Bien.

(a propósito del niño/a 7.000 millones)

Por: Fabio J. Quetglas

 (Mg. En Gestión de Ciudades y Políticas Públicas)

1.- El origen.

Desde sus orígenes como Nación nuestro país vive debatiendo su demografía y orden territorial. En algunos momentos tal cuestión ocupo el centro de la escena; así al darnos el modo federal de gobierno, al diseñar el trazado ferroviario, al impulsar la inmigración e incluso en el Siglo XX al disponer específicas legislaciones de promoción fiscal en beneficio de Provincias relativamente relegadas; siempre estuvo en juego una cierta idea de cómo queremos ocupar y aprovechar nuestro territorio. Hemos fracasado. Nadie sostiene como bueno que en un país relativamente despoblado como el nuestro (conforme el último censo – exceptuando la porción Antártica del territorio – somos 15 habitantes por kilómetro cuadrado), deban convivir metrópolis ingobernables con espacios casi desiertos.

Es un fracaso y también la manifestación de otras anomalías que lo explican. No debemos olvidar, que en si en su momento nos dimos una organización política federal fue porque creíamos que “ese modelo” era el mejor para garantizar dos cosas: a) un nivel de autogobierno importante por parte de las Provincias, y b) implícitamente, niveles de desarrollo al menos no grotescamente desiguales. Un Siglo y medio después, ante la evidencia, debemos ponernos a revisar las bases de nuestra demografía y modelo territorial.

Las dos grandes oleadas demográficas constitutivas del país están  profundamente enraizadas en la historia argentina.

Al momento del dictado de la Constitución Nacional, el territorio nacional no estaba plenamente bajo el dominio del Estado; algunos lugares resultaban inaccesibles, otros eran ocupados por pueblos originarios (que obviamente se autogobernaban al margen de los fenómenos que acaecían en las ciudades) e incluso existían espacios vacíos sin otra explicación, que completaban la geografía en la que resaltaban los 14 cabildos.

Las Campañas contra los indios (la patagónica y la del Chaco) fueron la expresión “más cruel” de la emergencia de un Estado que se propuso “controlar” el territorio, y por supuesto el “modelo real” de asignación del nuevo espacio conquistado, resulto ser una manifestación de los valores en los que se asentaba la iniciativa. Ese proceso reconfigura la espacialidad y las posibilidades económicas del país, al tiempo que constituirá el fundamento de un modelo económico que luego se construiría. Ese primer momento se completa con el trazado ferroviario y la promoción de la inmigración. La segunda oleada está vinculada al  periodo económico de sustitución de importaciones.

En ambos casos, con sus diferencias, la dirigencia socio-política (sin caer en un relato naif), actúo con una visión marcada por la intención de dotar de un rol protagónico al país, con la comprensión de que una geografía vacía no podía ser sustento de un proyecto político consistente.

Durante el primero de esos momentos; la decisión (y la necesidad) de vincular la pampa húmeda a la economía mundial impulsó la generación de un soporte infraestructural (ferrocarriles, puertos, etc) muy significativo que agrego ventajas competitivas enormes (añadidas a las naturales), pero rompió un frágil equilibrio pre-existente a ese tiempo. Así Buenos Aires se convirtió en el centro de servicios de un hinterland de importancia global.[1]  El fin de las guerras internas, el ferrocarril, la inmigración, la alianza con Gran Bretaña y los primeros resultados de la alfabetización masiva; signaron la transformación económica y por lo tanto sociodemográfica y territorial.

En ese momento histórico el Área Metropolitana de Buenos Aires emerge como centro funcional a esa economía transformada, como urbe de servicios complejos, como espacio de concentración necesaria para un aparato productivo de otra escala de complejidad (Bolsas, Bancos, Seguros, acopios, oficinas de traducciones, sedes de tribunales, etc).

La concentración muestra al mismo tiempo los problemas del cambio y las ventajas de las economías de escala. Como dato de color para situarnos en un marco por ese entonces (censo año 1895), el país contaba con 4.050.000 habitantes y el Área Metropolita de Buenos Aires con 663.000 (el 15 %). Mientras tanto el mundo (año 1900) rozaba los 1.500 millones.

Cerrado el ciclo agroexportador, Argentina vivió unos 60 años (con sus idas y vueltas) en el marco de un proceso controversial de “industrialización sustitutiva”.  Dos factores se conjugaron para profundizar la concentración metropolitana, a) la lógica de la “economía de aglomeración”, ahora con mayor relevancia – naturalmente- en la economía industrial, sobre la agraria, y b) que el grueso de las políticas públicas promocionales (hasta la década del 70, casi todas) se llevaban adelante sin una “reflexión territorial explicita”, por tanto cualquier política de estimulo al consumo o a la inversión, terminaba profundizando la tendencia, y por tanto requiriendo mayores infraestructuras, servicios públicos, etc … en el área metropolitana.

Pasado ese momento, esas políticas han mostrado resultados diversos; pero lo cierto que esa Área Metropolitana se manifestó atractiva, no sólo porque termino de definirse como “centro económico” del país, sino que justamente a lo largo del tiempo se dotó de un conjunto de activos que operaron como estimulante indirecto de la inversión privada y promotor de condiciones de vida adecuada para un porcentaje importante de la población.

Hay un dato demográfico que opera de manera idéntica en ambos periodos (aunque con diferente intensidad): Argentina recepta inmigración de un modo decididamente sustancial como porcentaje de su población; y la tempranamente débil tasa de natalidad es suplida por el aporte inmigratorio.

2.- La actualidad.

Hoy los problemas de gobernabilidad metropolitana, el buen momento de la economía pampeana (y otros espacios rurales) y el contexto demográfico global, ameritan colocar este tema en la agenda pública. Pero debemos aclarar, que está cuestión poco tiene que ver con el sueño romántico anti-urbano. Reconfigurar territorialmente el país de un modo exitoso es pensar la inmigración, las infraestructuras, el sistema educativo, los servicios de proximidad, el acceso al suelo urbano,etc.

Nuestro particular desafío: un país casi vacío y una metrópolis tan “condicionante” (incluso condicionante del proceso político) coexiste con un mundo ávido de espacios.

Existen sin dudas muchas restricciones estructurales para llevar adelante un modelo de ocupación del territorio que permita lograr los objetivos que una buena distribución espacial debería proveer, y sin la comprensión de las mismas, las posibilidades de una intervención eficiente son nulas.

Quizás las más importante son las limitantes conceptuales; en primer lugar tiene que ver con identificar esta cuestión como una tensión entre “ciudad y campo”. Si en algún momento logramos revertir la actual macrocefalia, será porque decenas o cientos de ciudades distintas a Buenos Aires, Rosario o Córdoba y sus respectivas conurbaciones, adquieren un dinamismo marcado y logran crecer sostenida (y calificadamente) muy por encima del promedio nacional. Es decir, la alternativa a la macrocefalia no es “la vuelta al campo”, sino que nuestras ciudades medianas y pequeñas puedan resultar atractivas, retener población, brindar servicios calificados, contribuir a la competitividad de su entorno, etc. En síntesis, Argentina para re-equilibrar su territorio debe darse un conjunto de políticas de inversión, sociales y demográficas. Para ello hay que entender y construir vínculos sinérgicos entre las ciudades y sus entornos, y por supuesto romper el mito que pregona la “ociosidad” de las Ciudades. Todos los espacios bien gestionados contribuyen a ampliar nuestras cadenas de valor; incluso hasta para el crecimiento de nuestro potencial agrario se requiere de la existencia de nodos logísticos próximos, servicios profesionales, centros de provisión y reparación de máquinas, laboratorios de investigación y decenas de actividades propiamente urbanas.

Comprender la organización territorial como una red de nodos urbanos, de distintas escalas, complementarios y al mismo tiempo funcionales, parece sencillo pero no lo es. Lo dicho no significa relegar el campo sino resignificar la totalidad del territorio.

Sin dudas que el carácter de unas ciudades cuya economía depende de su entorno agrario no es el mismo que el de una metrópolis global; pero igual puede ser una excelente Ciudad con servicios adecuados, vinculada a otras ciudades mayores y menores en un sistema donde puede dar respuesta eficiente a muchas cuestiones de la vida económica y social y (por supuesto) tener una razonable dependencia del sistema territorial que integra. Cien, doscientas o más ciudades argentinas de entre 10.000 y 200.000 habitantes podrían retener a un altísimo porcentaje de su población y atraer migración, de darnos una política seria, consistente, sostenida en el tiempo. Una política con una decena de instrumentos (oferta de suelo, sofisticación de servicios, conectividad física, etc) conforme los requerimientos puntuales de cada una de ellas.

Pero es impensable que un número significativo de esas ciudades crezcan al doble o triple del país sin inmigrantes y hoy por hoy, Argentina (siendo muy generoso en política de inmigración) no combina la receptividad con una lógica de estímulos territoriales, por tanto la inmigración pudiendo ser solución agrava el problema al concentrarse en las áreas metropolitanas.

La segunda restricción conceptual es la ausencia de una más precisa comprensión política de las tendencias demográficas. Conocer con precisión los correlatos entre salarios y arraigo (tanto en épocas expansivas como recesivas), conocer el impacto de nuevos servicios públicos sobre el arraigo, la evolución vegetativa, reconocer causales novedosas de la evolución demográfica, si fuera necesario ensayar puntualmente políticas contra-tendenciales para su evaluación (¿como impacta la oferta de vivienda pública, como el subsidio a los servicios públicos, como la facilidad de acceso al suelo, como los subsidios de asignación económica directa?, etc). Todo ello es clave, porque una ocupación inteligente del territorio tiene repercusiones sobre la gobernabilidad, sobre el re-equilibrio de las relaciones entre Provincias y entre las Provincias y la Nación, estimula el mejor aprovechamiento de los recursos. Esos objetivos no pueden apoyarse en prejuicios, posiciones desinformadas o particularismos.

Que la enorme mayoría de las políticas públicas federales consideren al territorio como un espacio homogéneo es un tic que debería abandonarse.

A todo lo dicho hay que agregarle dos datos muy significativos. La emergencia inevitable de un nuevo modelo económico, no sólo vinculado a la economía del conocimiento, sino a la economía de la sostenibilidad, de la movilidad responsable, y de un uso razonable de la energía.

La industria requería de la “escala” para su eficiencia (y lo sigue requiriendo) que explica la “explosión urbana” asociada al industrialismo. Las ciudades del futuro serán las ciudades de la calidad de vida, que asocien a sus capacidades productivas la investigación, la logística inteligente, los servicios avanzados, etc. Si lo hacemos bien podremos ir del gigantismo urbano a una red de ciudades bien conectadas, competitivas y gobernables.

El segundo dato e que el flujo migratorio global se expandirá fuertemente en las próximas tres o cuatro décadas (luego se supone que la población se amesetará en los 10.000 millones de habitantes). Antes de pensar en términos tremendistas,  señalemos que más importante que cuantos seamos, será que estemos preparados para hacer y con que responsabilidad vamos a consumir. La cantidad de gente en un territorio es poca o mucha dependiendo sobre todo de que economía la sostiene (la recolección?,  La caza? , la agricultura? el conocimiento intensivo? ) y de la calidad de instituciones que garanticen su coexistencia.[2]

Si aceptamos como válido que discutir el modelo territorial y demográfico es poner en consideración tanto la economía como la organización estatal, debemos explorar soluciones que tengan en consideración ese marco; y así como la industria requería de aglomeración eficiente, la territorialidad de la “nueva economía” asoma como más compleja y asociada a una multiplicidad de factores. No pensar en la relación existente entre la base tecno-productiva y la organización territorial es enfrentar este problema con anteojeras.

El “ciclo económico largo de industrialización sustitutiva” que se abrió luego de la crisis de 1929,  fue acompañado por una tendencia demográfica de concentración poblacional.  Claramente la abundancia de empleo y el diferencial de salarios entre los centros metropolitanos y el resto del territorio nacional (aún dominado por la economía agraria) está en la base de la cuestión; pero como mínimo debemos agregar otros 4 factores: a) Uno anterior al ciclo iniciado en 1929: la ínfima incidencia de las políticas de colonización (con otorgamiento de tierras) cuando la inmigración comenzó a ser masiva, lo que determino la radicación urbana de los inmigrantes –mayoritariamente europeos-, b) La atractividad urbana, el fenómeno de urbanización intensivo no es exclusivamente argentino, y obedece también a razones extraeconómicas determinadas por la emergencia de un “modo de vida urbano” crecientemente valorado, c) La inexistencia de una política sostenida en el tiempo de dotación de infraestructuras que habiliten alternativas económicas diversas en los territorios más rezagados económicamente, d) el tardío reconocimiento del problema. Recién a partir de la década del 70, se asumió la macrocefalia como un problema  y de tal circunstancia deriva la legislación de promoción. Los resultados de la misma son en general pobres y heterogéneos.

Sabemos que nuestras migraciones internas y el atractivo que las “grandes ciudades” ejercen sobre la población de los países limítrofes, no son un fenómeno inexplicable. Simplemente son la manifestación del padecimiento de los sectores más pobres de las pequeñas localidades y de las regiones con un comportamiento económico deficiente que se mueve en busca de empleos y diferenciales salariales. No es casual que Santa Cruz (a pesar de sus inclemencias climáticas) haya sido la Provincia que más incrementó su población entre-censos (38,4 %) y también sea la de mayores salarios promedio, según el indicador que periódicamente elabora Economía & Regiones en base a información oficial.

En los años 50 y 60 cuando en la Patagonia se pagaban salarios que triplicaban o cuadruplicaban el promedio nacional (ahora apenas multiplican por algo más de 2),  el movimiento al Sur era (en números absolutos) muy exiguo: el pleno empleo en las grandes ciudades y los salarios suficientes actuaban como “desmotivadotes naturales”. La Argentina de hoy es más sensible a los estímulos económicos…. Y hay muchos “clusters” que pueden (y lo están haciendo) operar de “atractores poblacionales” (el turismo, la expansión agraria, la forestación, etc); pero debemos generar condiciones de hábitat razonable para sostener y calificar esa tendencia.

3.- El Futuro.

Argentina debe proponerse una gran innovación contra-tendencial, planificada y construida con los actores socio-territoriales. Basada en tres pilares: a) trabajar sobre las causas, b) cuantificar el costo de “corto plazo” de las acciones, c) apoyarlas en “retener” población y atraer inmigración en base a una política explicita, y con un sentido de inclusión plena.

Argentina está bajo riesgos demográficos serios: envejecimiento de las zonas centrales de sus ciudades, envejecimiento de sus pequeñas localidades y la emergencia de conurbaciones pobres u muy jóvenes. Si no hacemos nada corremos el riesgo de un horizonte sociodemográfico quebrado.

Así como hay causas, hay posibilidad de respuestas. Argentina puede y debe crear una red de Ciudades donde no resulte una pérdida quedarse a vivir y que puedan ser lugares de atracción de emprendedores que buscan nuevos y mejores horizontes. Para ello debe poner en discusión al menos 6 cuestiones:

 a) su fiscalidad: como trata a las distintas actividades económicas asentadas en los territorios, por ejemplo: en este sentido además de discutirse el “quantum” de la presión fiscal al agro, debe discutirse el destino del mismo, ya sea el fortalecimiento de la propia cadena de valor, el desvío a otras actividades agrarias menos competitivas, la formación de un fondo de equilibrio macroeconómico, el subsidio a la población urbana, u otras alternativas e incluso las mixturas que puedan resultar más virtuosas. Lo que no debería suceder es que en el mejor momento de los precios internacionales de nuestros productos de exportación no se logre apalancar el proceso, sin dudas costoso, de cambio de modelo territorial.

 b) Derivado de lo anterior, la política de inversión pública (cuanta inversión, en que rubros, en que lugares, con que finalidad); lo expresado incluso va más allá del volumen de la inversión pública, abriendo el debate en torno de “donde” y con que modelo de co-financiamiento entre niveles de gobierno, de modo de impulsar una cultura más responsable y pro-inversión en todo nuestro Estado,

 c) Por supuesto la política de subsidios, que a los efectos de cualquier consideración territorial no puede ser un término demonizado (pero si usado con cuidado y sobre todo con conocimiento de costo y resultado). Es tan lesivo para el futuro territorial una política de subsidios que aliente la concentración territorial como carecer de reflexión de la relación servicios/ ocupación territorial.

 d) La dotación de oferta pública de bienes sofisticados, en especial la oferta universitaria pública y la salud de media y alta complejidad, porque la atractividad urbana no es una cuestión abstracta e incomprensible, sino concreta y evaluable, y sabemos a paridad de ingresos, las personas prefieren vivir donde los servicios públicos funcionan adecuadamente,

 e) La reticulación del territorio y las vinculaciones interurbanas. La lógica del tiempo y de la conectividad está reemplazando a la lógica de la distancia física; no importan tanto a cuantos kilómetros estoy de un centro referencial, sino en cuanto tiempo puedo acceder de modo seguro y económico a ese centro.

f) Cierta re-configuración del sistema financiero. En Argentina el flujo financiero es claramente  “centrípeto”, y a lo largo del tiempo se ha profundizado el comportamiento por el cual se captan recursos en toda la geografía nacional, pero se concentra el otorgamiento de prestamos en las áreas metropolitanas, a raíz de dos cuestiones: una mayor formalización económica, y dada nuestra inestabilidad macro se ha generado una cierta propensión a orientar la cartera al préstamo al consumo (corto plazo) y no a la inversión (largo plazo).

Ahora bien: Si se concentra en subsidios en el área metropolitana, si la inversión pública territorial sólo puede explicarse por el alineamiento político de los Gobernadores, si la creación de Universidades Nacionales no toman en cuenta el factor distancia y se superponen ofertas en lugares atendidos, si las entidades financieras pueden (sin ninguna restricción) tomar ahorro de nuestros pueblos y ciudades pequeñas y medianas para alimentar el consumo de las grandes ciudades,  mientras muchas actividades productivas de largo plazo encuentran cientos de limitaciones para financiarse ….. sólo nos quedara padecer al mismo tiempo unas pocas Ciudades en tensión permanente y al borde del colapso, conviviendo con pueblos demandantes de adecuada atención. Todos disfrutando de menor calidad de vida de la que podríamos. Y lo que es peor, si ese fuera el escenario de un “boom inmigratorio”, el país se vería empujado a tensiones complejísimas.

No se trata de un nudo problemático irresoluble, sino de un desafío para generar un acuerdo político de largo plazo, que bien puede ser la plataforma para pensar en términos muy concretos el país que deseamos construir.

Es posible evolucionar desde políticas promocionales de alto costo fiscal a nuevas herramientas más sofisticadas. Es posible destinar parte del excedente pampeano recaudado por retenciones a promover sectores agrarios potencialmente muy competitivos y generadores de cadenas de valor largas en zonas relativamente hoy despobladas. Es posible dejar de lado la política infraestructural “de amigos”, y así sucesivamente. Y en ese mismo camino es posible volver a pensar la Región Metropolitana de Buenos Aires, que obviamente puede (y debe) funcionar mejor y cuyo rol en términos territoriales seguirá siendo central pero deberá ser más virtuoso.

Creo que Argentina puede revivir en parte un renovado desafío fundacional. No podemos seguir transitando el siglo sin discutir sobre las bases de nuestro funcionamiento como sociedad, tanto simbólicas (la calidad de nuestras instituciones, nuestra cultura cívica, etc), como materiales (nuestro orden territorial, nuestra matriz energética, nuestra especialización económica – no restrictiva- , etc).

Parafraseando a Juan B. Alberdi, y a modo de homenaje creo que ha llegado el momento de entender que “Gobernar es ….. poblar bien”.

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[1] Contrariamente a lo que se cree, el consumo excedentario de la aristocracia y la alta burguesía porteña, se alimenta sobre todo con recursos del exterior (cliente rico).

[2] Aristoteles consideraba que los 250.000 que vivian en la Grecia de su tiempo era superpoblación, y era relativamente cierto a decir de los modos de producción que disponian.

Una Agenda para el tricentenario

Una Agenda para la Argentina del tri-centenario.-

De las cuestiones que nos diferencian de nuestro primer centenario, una es que muchos intelectuales de la época, había puesto “de moda” la reflexión acerca de que sería de la Argentina en el futuro. Las reflexiones mayoritariamente ingenuas y lineales, ignoraban las tensiones profundas que el país debía superar para ser ese “Gran País” que imaginaban. Nada refería al país vacio, a la dependencia estratégica de concentrar el comercio exterior en pocos mercados o en pocos productos. Sin embargo, hay que destacar el esfuerzo prospectivo: se pensaba y se creía en el futuro.
Hoy, el bicentenario nos encuentra más retrospectivos; como un lastre de nuestras deudas del convulso Siglo XX, también nos pesa el futuro, que apenas podemos vislumbrar, un poco aturdidos por la intensidad de las luchas coyunturales.
La prospectiva es un ejercicio que no garantiza mucho, pero que en cualquier caso obliga a ordenar lo que se consideran factores críticos que pueden incidir en la evolución de los escenarios. No es demasiado sutil pensar que sin orden político es más difícil encontrar orden económico, o que sin inversión en I+D nuestra economía dependerá crecientemente de los diversos modos de “actividad extractiva”, y así sucesivamente.
Por eso creo que sería bueno repasar algunos puntos de la agenda “no coyuntural”. Se trata de un punteo (incompleto) sobre cuestiones que cruzan nuestras deudas pasadas y nuestras posibilidades futuras; asumible con nuestras capacidades y limitaciones:
1.- ¿Seremos Argentina? Puede ser que una medida de éxito del tercer centenario, sea reconsiderar nuestra unidad política. Es difícil pensar que podamos tener un peso sustantivo sin ser partes de un todo mayor. Hacerlo es complejo y riesgoso, hay asimetrías, intereses cortos y muchos etcéteras; pero hay que intentarlo y poder constituirnos en un jugador global potente. Argentina debe contribuir regionalmente a la gobernabilidad, a la creación de instituciones regionales sólidas, a calificar el espacio regional.
2.- Otro marco institucional. Ya son incontables las manifestaciones de “inadecuación” del marco institucional. Ni nuestro presidencialismo goza de prestigio, ni las prácticas centralistas, ni el sistema fiscal, ni el reclutamiento de agentes públicos, y así sucesivamente. Argentina necesita una reforma constitucional y otras complementarias, sin presiones de coyuntura. Se debe generar un espacio ad-hoc, para pensar alternativas, que deben basarse en los datos de nuestra propia experiencia.
3.- Resolver el financiamiento de lo público, sobre todo el costo del funcionamiento democrático. Cada vez que se eleva el gasto público ronda el 35 % del PBI, aparecen las “rebeliones fiscales”. No es congruente sostener la necesidad de políticas de inclusión y restarle al Estado recursos para que lo haga. Creo que la resistencia tiene raíz en la desconfianza, la desconfianza en la falta de transparencia y esta última en la oscuridad que tienen algunos aspectos de la política. Para revertir eso, hay que asumir el financiamiento de la política, que debe ser público, transparente y generar condiciones de competencia política igualitaria.
4.- Eliminar la pobreza. Argentina tiene condiciones para eliminar la pobreza; pero no debemos repetirnos en políticas que solo vayan sobre las consecuencias. Además de garantizar ciertas prestaciones (imprescindibles) hay que generar entornos para la generación de riqueza. Y allí donde el mercado no acude, debemos dotar a las personas de capacidades de relación y estimular el surgimiento de economías de cooperación comunitaria y social.
5.- Asumir la sociedad del riesgo y por tanto planificar. Las inseguridades que vivimos no son ocasionales. Es así el mundo: políticamente complejo, socialmente fragmentado, mediáticamente sobre-estimulado, etcétera. Y vamos a convivir con esa realidad mucho tiempo. Argentina no tiene política sobre la necesidad de dar respuesta pública competente y coordinada a los riesgos emergentes: desde la internacionalización de las redes delictivas, la evolución de las pandemias, o los desastres ambientales, etc. Debemos constituir modos de comunicar, entrenamiento difuso en la sociedad, entrenamiento específico en agentes sociales, vinculado a la idea de gestión de situaciones de riesgo, su prevención y su mitigación. La globalización tiene muchas consecuencias y una de ellas es la velocidad de contagio de los fenómenos reticulares (llámense virus o crisis financieras) y por tanto, todos los eslabones deben prepararse para enfrentar una agenda de temas, muchos de los cuales les resultaban ajenos o de “lenta aproximación” hasta hace apenas pocos años.
6.- Re-centralizar las políticas públicas en la educación, los valores y las posibilidades tecnológicas. Sin abundar: es imposible el cumplimiento de otros objetivos públicos si la ciudadanía no dispone de un stock de capacidades que le permitan generar valor con sus actividades, integrarse socialmente en condiciones equitativas, aprender, tener capacidad de acción colectiva, cultivar nuevas actividades, tener espíritu critico y condiciones de pro-actividad, etc. Corresponde calificar la educación pública, la gestión pública en general y comprender que la diferencia de esta revolución tecnológica es la interactividad que las nuevas plataformas exigen (sin ciudadanía no habrá aprovechamiento pleno de internet).
7.- Hacer un acuerdo presupuestario y fiscal de largo plazo. Lo necesitan Provincias, Municipios, acreedores, ahorristas, pero sobre todo los ciudadanos. No podemos vivir siempre con la sombra del pasado displicente, ni depender en los resultados fiscales de algo -tan inmanejable- como un precio internacional, ni condenarnos a no tener inversión pública. Debemos suplir con acuerdo político nuestras insuficiencias. Podemos pactar la evolución del gasto para la próxima década, que sea al mismo tiempo posibilidad y límite de tres o cuatro gobiernos.
8.- Asumir nuestra condición demográfica y prepararnos. No hay dudas que la explosión demográfica en Asia, y los desastres ambientales, producirán movimientos de personas, no sólo a los países centrales. Las sociedades más abiertas, más dispuestas a invertir en integración y convivencia, serán las menos conflictivas y más gobernables (y potencialmente más productivas). Argentina debe re-significar el lugar de la nueva inmigración en su tercer centenario.
9.- El ambiente es oportunidad. Hay que legislar y adecuar el Estado (no sólo central) al cuidado de nuestros recursos, de modo tal que contribuyan al desarrollo. Tenemos en los últimos años buenos (la ley de bosques) y malos ejemplos al respecto. Sin embargo existen vacíos legislativos, y alarmismo. Es deber del Estado la protección y un impulso decidido a vincular el ambiente con la construcción de un modo de vida sostenible.
10.- Cambiar la dieta. Si hacemos un culto de lo que somos (lo bueno y lo malo) no podremos superarnos. Nuestra dieta no es sana y condiciona nuestra política sanitaria. No se cambia en un día y no es popular hacerlo, pero debemos ir por una generación de argentinos de alimentación garantida y más diversa, más próxima, más fresca, menos industrial. La calidad de vida, el gasto público sanitario y el gasto de las familias en medicamentos lo agradecerán.
11.- También debemos cambiar con relación a nuestra matriz energética. Vivimos al borde de un “gran colapso”. Hay déficit de inversión (eso es la coyuntura). También es verdad que construimos sin atención a la resultante energética, las ciudades se expanden (y se admite la especulación con suelo urbano) sin atender la mecanización de movimiento que se genera y no tenemos una cultura de la restricción en esa materia (ni los hogares ni las empresas). Debemos hacer inteligencia energética, diversificar nuestra matriz (y generar una oportunidad de nuevos negocios e iniciativas tecnológicas) y atender el modelo de gasto que tenemos.
12.- Hacer política pública para nuevos modelos familiares. Las familias argentinas son cada día más mezcladas, un poco más avejentadas, más pequeñas en promedio y muy diferentes entre sí. Sin embargo, a las políticas públicas les cuesta asumir esta pluralidad.
13.- Re-organizar el territorio. No debemos dejar de buscar alternativas para promover regiones postergadas y darnos un modelo satisfactorio. Hicimos experiencias buenas y malas, nos corresponde el análisis y la re-lectura. Ser un país pleno es evitar desequilibrios extremos. Hay que minimizar las migraciones internas forzadas y re-localizar la política estimulando el fortalecimiento de los gobiernos locales y la reticulación de las intervenciones públicas.
14.- Intervenir en nuestras urbes. Nuestras ciudades evolucionan anárquicamente. Contaminan más de lo debido, se fragmentan, se expanden; si no hacemos algo, pueden irse de las manos: zonas inaccesibles al poder público, disrupciones culturales, servicios colapsados, movilidades imposibles. Es urgente y posible hacer cosas y podríamos tener más ciudades agradables y gobernables. Hay una bomba de tiempo urbana que nos puede estallar.
15.- Investigar, Desarrollar, aplicar. Argentina investiga (actualmente con un notable impulso), pero nos falta el salto hacia una especialización (para ser muy buenos en algunos temas) y la relación entre el esfuerzo intelectual y la matriz productiva (sobre todo con las Pymes). Debemos superar prejuicios y promover los beneficios sociales y económicos del esfuerzo en investigación.
No somos ni los mejores ni los peores; no somos especialmente incumplidores ni necesariamente geniales. Si nos asumimos y respetamos, colaboramos entre nosotros y nos permitirnos disentir sin destruir, evitar la tentación pendular, si somos capaces de reconocerle al competidor talentos y merecimientos. Vamos a ser un país mejor.

Acerca de la planificación / texto en preparación

Agosto/ 2008.
Provincia de Neuquen.
Plan Estratégico Territorial.
Ministerio de Desarrollo Territorial/ COPADE.
Responsable Institucional: Sebastián Caldart.
Asesor Técnico: Fabio J. Quetglas (autor).
Equipo:


1.- Introducción.-

La decisión de explicitar un Plan de alcance provincial, es una decisión política de primer orden, que razonablemente debe ser concebida y ejecutada con pertinencia técnica.

En general los Estados modernos, desarrollan múltiples tareas de planificación concurrentes en el tiempo, lo más común es observar como Ministerios y dependencias prestadoras de todo tipo de servicios públicos, se dan a sí mismos programas de actuación, bajo distintos formatos y lógicas; algunos orientados a la propia organización burocrática otros con enfoque a la demanda, algunas veces diseñados con criterios de integración y participación otras concebidos desde oficinas ad-hoc sin mayor circulación ni apertura en su concepción. Estas cuestiones nos llevan a remarcar el criterio de “explicitación” planificadora, a los fines de: a) Desmentir la actuación errática o anárquica de las administraciones sin plan específico, b) Aprovechar los esfuerzos de la Administración, c) Centrar la gestión de la planificación en la “creación de cultura de plan”, atento la convicción de la necesidad central de herramientas organizadoras de la acción para enfrentar el conjunto de complejidades que la actuación estatal encierra.

Ahora bien, formular y hacer explicito un Plan, tiene un pre-requisito esencial: conocer el contexto. La planificación es una actividad contextual y no es razonable trasladar modelos de planificación de una experiencia a otra. Para quienes creemos que: la organización articulada de acciones orientadas a fines predeterminados respecto de los cuales se ponen en juego, como medio de consecución de los mismos: a) una reflexión justificante y b) los recursos adecuados de la manera técnicamente aconsejable , es mejor que una respuesta espontánea producto de un parecer formado de manera intuitiva; la planificación resulta una actividad humana imprescindible en cualquier caso.
A “contrario sensu” de lo que muchas veces el sentido común puede llegar a señalar, los contextos volátiles requieren de mayor actitud planificadora, que los escenarios de alta previsibilidad; sin embargo – bueno es señalar- que lo que no puede sostenerse es planificar del mismo modo en contextos diversos.

De todos modos y en todos los casos, de las muchas cosas que pueden decirse del “ingenio planificador humano”, en el universo de las planificaciones políticas de organizaciones abiertas (como es el Estado, en tanto organización sometida a múltiples evaluaciones de distinto índole), es importante destacar, que la planificación encuentra su fundamente en 4 situaciones justificantes que por elementales no deben igualmente dejar de mencionarse y que existen siempre, aunque en cada caso se expresan de manera diversa:

La restricción; Si nuestros recursos, posibilidades y capacidades fueran infinitos, la planificación carecería de sentido.
Es la existencia de limitaciones que impiden la concreción de los objetivos de una organización o que ponen una distancia de tiempo entre su concreción y las tareas necesarias para alcanzar la misma, lo que justifica el diseño de un Plan.
La restricción es un insumo conceptual de cualquier Plan, debe ser identificada y descripta y en ella se debe centrar el esfuerzo de superación que justifica ordenar los esfuerzos de una determinada manera.
Es la existencia de las restricciones y el ejercicio reflexivo sobre su naturaleza y superación lo que distingue un Plan de un mero listado de objetivos organizadores temporales de la acción de una organización.

La complejidad; se planifica cuando se asume que la superación de determinados obstáculos para conseguir objetivos organizacionales no dependen de un hecho o una decisión trivial.
Es la complejidad, la que justifica la intervención técnica en cualquier Plan. A partir de concebir la actividad planificadora condicionada por la naturaleza compleja del problema a resolver, es que se hace necesario concebir la planificación de organizaciones significativas como actividad transdiciplinar, fundada en información fiable, y con un método de planificación.
La complejidad puede presentar muchas naturalezas y en algún sentido es el “otro nombre de la restricción”, pero no debe ser vista en exclusividad como “complejidad técnica”, puede incluirse en el concepto la idea de “complejidad política”, “complejidad institucional”, etc. Muchas veces aún disponiéndose de recursos, de capacidad de gestión de los mismos y de tiempo para alcanzar un objetivo organizacional necesario (o imprescindible), no pueden ponerse activos los mecanismos decisionales que garantizan las acciones previstas. Tanto como en el caso de “la restricción” el equipo planificador debe centrar su actividad en las complejidades que limitan las actividades de la organización en cuestión.
De todas las situaciones justificantes de la planificación es la “complejidad” la que en mayor medida vincula al ejercicio de planificación con la “capacidad de gestión” de la organización en cuestión, y en particular con el nivel de preparación específico que cuentan los agentes para llevar adelante la agenda que la planificación propone. Es de Perogrullo, pero debe ser señalado: lo que es complejo para un equipo desmotivado y sin preparación, no lo es para un equipo motivado y entrenado adecuadamente.
Asumir la complejidad es el requisito que nos lleva a hurgar sobre el conjunto de capacidades organizacionales (y en este caso puntual, también sociales) existentes para materializarlo.

La conflictividad; todas las organizaciones y los entornos a planificar, constituyen redes humanas que en su modo de expresarse, ponen de manifiesto una cultura de la organización o del territorio, y en todos los casos conviven pautas escritas y no escritas que pretenden normativizar el modo de actuación. La relación entre objetivos subjetivos y colectivos, entre esfuerzos y reconocimientos, la lucha por conquistas potenciales y las reacciones frente a cambios de entorno, etc; son la materia prima cotidiana de cualquier espacio a ser planificado.
La planificación ni resuelve (aunque puede contribuir) ni genera la conflictividad; pero debe tenerse perfectamente claro, que en el caso de la planificación de organizaciones públicas, explicita tensiones que quizás estaban soslayadas.
No es viable postergar iniciativas planificadoras en búsqueda de “mejores momentos” respecto a las tensiones existentes, en cualquier caso, como ya lo mencionamos arriba, una visión “no ingenua” de la planificación debe tomar en cuenta a la conflictividad como insumo.
Si la planificación cumple razonablemente bien el rol de constituirse en actividad organizadora de la información y formadora de contextos técnicos orientado al incremento de la reflexión, es posible que contribuya a su modo, ya no a superar los conflictos de manera automática, pero sí a colocarlos en un rango que no impidan el desenvolvimiento del Estado.

La temporalidad; Si nuestra convicción estaría orientada a “razonamientos terminales” , por ejemplo: que como sociedad carecemos de destino, como empresa estamos quebrados, como equipo desaparecido, o cualquier otro hecho que denote el fin de un emprendimiento humano, la planificación resultaría absurda. Aún con temores sobre el futuro o con escepticismo, planificar implica reconocer la existencia de un futuro por conquistar, por mejorar o al menos por mitigar las impredecibles y eventualmente negativos consecuencias de su advenimiento.
Planificar es una actividad en un alto porcentaje proyectual, e implica el reconocimiento de la dinámica de las organizaciones: debemos asumir el trabajo en base a escenarios, porque no existe una trayectoria inevitable de la acción humana, ni del mercado, ni de las opciones políticas, etc.
Planificamos para abandonar tanto la resignación frente a condiciones difíciles de cambiar como dejar de lado la tentación por seguir los pensamientos fatalistas o azarosos.

Estas cuatro situaciones justificantes, son las que al mismo tiempo impulsan y condicionan la planificación.



2.- Planificar desde el Estado democrático, en el laberinto de su propia organización.-

La naturaleza política de la actividad planificadora cuando se desarrolla desde el Estado, no implica en modo alguno que la planificación pueda resolver cualquier decisión política sino algo totalmente distinto.

La constitución democrática del poder público, da lugar en las sociedades abiertas como la nuestra, más allá de los déficits que cualquier visión ciudadana y exigente puede señalar; a un debate permanente en torno a las cuestiones a agenda publica, que concluye en un proceso electoral mediante el cual la ciudadanía le confía la gestión de los recursos públicos y la consecución de los objetivos sociales relevantes a las personas que mejor expresaron el interés colectivo. Ese proceso puede sin dudas perfeccionarse, pero en cualquier caso en él se fijan (o deberían fijarse) los objetivos que el Estado debe conseguir. En cada elección, los candidatos corporizan prioridades que han puesto a consideración de la ciudadanía.

Para que el esfuerzo planificador no se confunda con la idea de constituir un “Estado Paralelo”, bueno es señalar que los objetivos a conseguir no se planifican y son determinados por el poder democrático; lo que se planifican son los medios para conseguir esos múltiples, en general ambiciosos y muchas veces contradictorios objetivos públicos.

Tal naturaleza difusa de los objetivos públicos, carga sobre la planificación una cuestión adicional: contribuir a instalar socialmente, pero sobre todo al interior del aparato estatal, una reflexión sistemática entre objetivos políticos, medios técnicos y la consistencia necesaria entre ambos.

Por lo demás si las finalidades últimas de las organizaciones, expresadas muchas veces de forma “vaporosa” en las visiones elaboradas por los talleres o los grupos de planificadores, resultan a veces más disuasorias que estimulantes, que corresponde decir como material de trabajo respecto de la naturaleza cambiante, controversial y exageradamente largo-placista del modo habitual de descripción de los objetivos públicos.

Pero, claro esta, dicha desventaja se ve equilibrada por una ventaja, cuyo uso adecuado facilita el trabajo de planificación. A diferencia de otras organizaciones que al momento de planificar toman como un dato externo difícilmente modificable el orden normativo dado, el Estado dispone de la capacidad de regular la conducta ciudadana (obviamente con las restricciones constitucionales que corresponden), en concreto puede estimular, des-estimular, prohibir o exigir y con ello ve incrementada su capacidad de intervención. Esta cuestión, además del razonable control entre poderes que debe ejercerse, esta en el origen de la existencia en muchos Estados de oficinas públicas de planificación con diverso tipo de participación parlamentaria.

Ahora bien, sucede que entre otras características “la estatidad” es un complejo institucional que se compone de: poderes independientes y sus respectivas administraciones, distintos niveles de gobierno, oficinas públicas relativamente independientes de los poderes administrativos (como el caso de los Defensores del pueblo o las oficinas de Auditoria), empresas estatales bajo figuras privadas que siguen objetivos públicos, entes de regulación, espacios concertados de gestión asociada (como las Agencias de Desarrollo en muchas Provincias), espacios territoriales sujetos a restricciones específicas impuestas desde otra jurisdicción (como Parques Nacionales) etc. Además esa organización más allá de su extensión y su carácter muchas veces dis-funcional (sin entrar en el maremagum de diferenciar “organigrama formal” de “real”) generalmente no responde a una concepción pensada en función de una suma de lógicas diversas vinculadas con la naturaleza del objeto de intervención en cada caso, sino que es una construcción histórica que refleja la suma de respuestas a los problemas conforme miradas de cada momento, constituyéndose en una especie de banco de datos de las respuestas públicas a los problemas de cada momento.

La descripción minuciosa podría resultar larguísima y sería sin dudas tediosa. Es sólo para poner la lente sobre la naturaleza del órgano que toma bajo su responsabilidad la planificación.

Cuando la planificación – como en el caso que nos convoca – no esta principalmente orientada al fortalecimiento institucional, sino a la intervención pública (estatal y social) en el territorio; la revisión del modo de organización del aparato estatal tiene como sentido, recuperar al interior del Estado dos facultades claves de un equipo planificador: a) la fluidez comunicacional, y b) el sentido de corresponsabilidad pública. Y así como es sencillo remarcar que no pareciera posible intervenciones territoriales, sin algún tipo de articulación con los gobiernos locales; tampoco es razonable un modelo planificador a-simétrico donde quién “aporta” termina “decidiendo” en una recreación de las relaciones clientelares a escala jurisdiccional.

La Provincia de Neuquén está construyendo su modelo planificador desde los datos de su propia historia política, y por eso este documento se nutre de dos fuentes: a) la reflexión conceptual sobre la “Planificación territorial para el desarrollo en el actual contexto de emergencia de la Sociedad Informacional”, tanto como de, b) Las reflexiones de quiénes a lo largo de su propia experiencia de trabajo en la Administración aportan una visión cargada del valor del aprendizaje empírico, pero absolutamente valida.

Aunque no corresponde a este momento del proceso, ni al estado de las cosas en materia planificadora en la Provincia; resulta aconsejable, avanzar en tres planos: a) iniciar un proceso de sistematización informativa y sobre todo de flujo informativo al interior del Estado (quizás con base en el COPADE). En este punto vale indicar que la información disponible no siempre es la adecuada para un proceso planificador, y se necesita un trabajo de ajuste en ese sentido, b) Generar un espacio pedagógico de formación de planificadores públicos (Neuquén no resolverá de una sola vez y con un documento su necesidad de pensarse y proyectarse), y c) Generar el/ los ámbito/s político de coordinación estatal para la planificación.

Con todo, la restricción organizacional más severa que tiene el Estado no se vincula con su conformación aluvional, ni con el modo en que accede a la información (y como la usa), sino a la disociación entre respuestas organizacionales relativamente homogéneas para problemas heterogéneos. Un capitulo imposible de abordar desde una Planificación territorial, pero que corresponde poner de manifiesto. La Administración, por definición, tiende a estandarizar procesos y las respuestas públicas a los problemas de agenda pública requieren de modos de intervención crecientemente diversos que estresan hasta la parálisis al Estado.



3.- El territorio como objeto de intervención.-

Un Plan que se denomina “territorial” tiene esencialmente como objeto alterar situaciones pre-existentes de modo tal de generar condiciones diferentes a las actuales en la relación Sociedad- Territorio. Dicho de ese modo y sobre todo para quién carece de mayor experiencia en la materia, parece sencillo y a la vez invasivo, pero no es ninguna de las dos cosas.

No es sencillo, en tanto afectar los modos de apropiación del espacio, su sentido económico, los criterios culturales de la pertenencia al mismo, los modos de conservación de los recursos y del paisaje; son todas tareas de complejidad técnica, de alta incidencia política y social. Con todo, como la Provincia tiene una rica historia reciente de re-configuraciones territoriales basadas en la decisión pública de “habilitar espacio” para un uso más intenso y diverso, existe una memoria social positiva en la materia.

Tampoco es una actitud invasiva, no porque un Plan territorial no afecte el espacio, sino porque es erróneo asociar la defensa conservacionista de ciertos atributos territoriales a la “no intervención”. En cualquier caso si una sociedad (legítimamente) decide conservar ciertos espacios, ciertas cualidades territoriales; lo que corresponde es “intervenir en ese sentido” y no dejar de intervenir. Lo natural es el cambio y la conservación en cualquier caso es una decisión social que debe fundarse, legitimarse, sostenerse y gestionarse.

La idea de un Plan Territorial se funda en la necesidad de evitar la profundización de algunas tendencias fuertes que se están dando en la Provincia, cuyas consecuencias de mediano plazo son negativas para el desenvolvimiento económico y social, y para la sostenibilidad ambiental.

Neuquén está constituyendo un modelo de agregación demográfico, que puede calificarse del siguiente modo: creciente peso metropolitano, mantenimiento de enormes espacios vacíos (con la consecuente dificultad del montaje de infraestructuras), concentración de la población como derivación de actividades económicas extractivas o de alta estacionalidad, y bajísima perspectiva de incidencia de centros urbanos alternativos a la Ciudad de Neuquén.

Aún sin un modelo “cerrado” y definido de organización territorial provincial, nos hemos propuesto “ab-initio” del trabajo planificador, defender tres valores esenciales de organización territorial: a) Intentar dotar a los territorios de infraestructuras y estímulos orientados a un uso equilibrado de los recursos, que en cualquier caso garantice una tasa de generación de empleo competitivo igual al crecimiento vegetativo, b) Intentar constituir un modelo reticular del territorio (y en ese sentido pensar en una “regionalización” como criterio de poli-centralidad, cuyo criterio de conformación responda a un parámetro técnico), evitando la profundización de tendencias radiales de movilidad creciente, con su carga de impacto ambiental y evitando la conformación de una metrópolis de ineficiencia creciente a escala, c) Definir y fortalecer cualitativamente el espacio metropolitano como espacio de referencia para toda la Patagonia.

La naturaleza sistémica del territorio, impide “aislar” los cambios que se intenten introducir; o sea cuando se afecte de algún modo la dinámica de la zona Norte de la Provincia (Por ej; mejorando su accesibilidad), tal circunstancia no es neutra respecto del hinterland Sur o del Área Metropolitana; como en un juego de ajedrez un solo movimiento altera todo el tablero. Pero paradojalmente un Plan bien concebido puede generar beneficios en algún sitio con intervenciones en otro.

El Plan puede (y debe) explicitar y conformar más de un criterio de intervención, fundado en la pluralidad de objetivos que el Estado tiene; pero entendemos que hay cuatro criterios estrictamente prioritarios: a) La diversificación y competitividad económica. La Provincia necesita construir nuevos pilares de sostenimiento económico futuro. b) La cohesión social; muchas veces las fracturas territoriales dan lugar a fracturas sociales y derivan en dinámicas territoriales de circulo vicioso. c) La accesibilidad; concebida conceptualmente (física, virtual, institucional), construir una Provincia integrada requiere que sus dinámicas no tengan restricciones invalidantes severas; debe ser parte del Plan concebir la movilidad provincial y valorar la misma como criterio central a la hora de la regionalización. d) La sostenibilidad; no solo ambiental sino también económica y social.

Sobre el territorio no sólo impactan las infraestructuras (evidente), sino las instituciones, la cultura, la visibilidad, etc. Y en ese sentido un Plan Territorial es más ambicioso que un Plan de Obras; porque debe incluir como darle sentido a esas obras, como usarlas y como organizar al Estado y a la respuesta social en función de las mismas.

Las obras, la reflexión del equipo de planificación, la articulación con los gobiernos locales y un programa de regionalización debidamente elaborado, deberían constituir el inicio de un proceso de reorganización territorial, seguramente conflictivo y controversial, pero al menos explicito y concebido reflexivamente.



4.- Recursos no renovables, inversión pública y responsabilidad trans-generacional.-

Un criterio de sencilla razonabilidad presupuestaria podría formularse del siguiente modo: no usar recursos extraordinarios para fines ordinarios.

Otro criterio de asignación de recursos públicos, que seguramente muchos compartirán es que una erogación no es una inversión por su naturaleza (obra, personal, subsidio, etc), sino que una erogación se transforma en inversión si aumenta la capacidad competitiva, la autonomía y los grados de ciudadanía del receptor (en esta lectura una obra puede ser un gasto y un subsidio una inversión de conformidad a los resultados que produzca).

La Provincia de Neuquén necesita revisar su modelo territorial, justamente para evitar que toda iniciativa por bien concebida que sea, se transforme en una erogación no emancipatoria en tanto no produce la movilización necesaria de recursos económicos para generar empleo, multiplicar la producción de bienes, incrementar el producto y diversificar su origen, de modo de evitar dependencias excesivas, generar alternativas de realización a muchos ciudadanos y poder financiar adecuadamente un Estado que seguramente deberá hacer muchas acciones correctoras e integradoras, en un contexto de complementariedad económica.

Ahora bien, el Plan se propone organizar las “acciones no corrientes” de los recursos extraordinarios en juego, fruto de la renegociación de los contratos de explotación petrolera y gasífera. Ese conjunto de acciones, que por volumen de erogación están decididamente sesgadas hacia la obra pública, es en realidad un complejo de iniciativas de: inversión pública, organización estatal, visibilidad territorial, calificación de recursos, y cambio cultural, que entendemos la Provincia necesita, y que debe hacerse sólo en función de sus capacidades de gestión y en el marco de un concreto contexto.

Es necesario iniciar un debate de priorización, tomando en cuenta no sólo los deseos de los actores, sino la evolución territorial condicionante (¿qué sucede si el Estado Nacional inicia una campaña mundial basada en la Ruta 40?, ¿es razonable impulsar nuevos centros de esquí? ¿entrar en el mapa mundial del vino es una oportunidad para otros productos delicatessen?), los datos de evolución de los mercados globales (los mercados mundiales de alimento bajaránla tasas de “trasladabilidad” de los mismos conforme el precio del petroleo?, seguirá el “paisaje” cotizando a la suba? ¿Cuánto cuesta conservarlo?) y la propia dinámica provincial resultante de las alternativas que se elaboren.

El gobierno provincial esta dispuesto a elaborar rápidamente una serie de instrumentos que constituyan a la vez el objeto de trabajo del Plan y el modo de hacer tangible el debate en el seno del mismo. En ese sentido se procura un criterio de auto-restricción en la convicción de que la verdadera restricción que enfrenta el Plan, es el modo inercial (de presente absoluto) de gestión de los recursos económicos por parte del Estado neuquino históricamente y en su conjunto, y la complejidad esta cargada de coyuntura política y respuesta inercial.

El Plan se propone recrear un escenario temporal de mediano plazo, reflexionar sobre los fondeos “más sistemáticos” del proceso de re-configuración territorial, pensar el modelo de organización estatal funcional a tales objetivos (regionalización y organigrama), abrir razonables espacios de reflexión participativa para debatir estar cuestiones; pero por sobre todas las cosas evitar el síndrome de la gestión de emergencia y de la exacerbación del ciclo económico transformado en ciclo político.

Ni poco ni demasiado...todo es cuestión de medida

Sin dudas, las retenciones a las exportaciones agropecuarias y sus derivaciones pueden leerse desde muchas perspectivas; una manera de superar creativamente el conflicto abierto en estos momentos entre el sector productor agropecuario y el gobierno nacional, es evitar las simplificaciones inconducentes.

A ese fin trataré de hacer un aporte, con el único objeto de enriquecer el análisis y contribuir a dar lugar a un debate racional.

Desde la salida de la convertibilidad, las retenciones (en general, no solo las agropecuarias) han constituido uno de los pilares de la recuperación de los ingresos públicos, permitiendo de ese modo financiar acciones urgentes (planes sociales) orientadas a garantizar un mínimo de equidad social, sostener la demanda doméstica, y evitar la profundización de quebrantos entre las Pymes y microempresas que destinan su producción al mercado interno y contribuir a la paz social y la gobernabilidad.

La recuperación económica post 2002 fue poco a poco logrando esos objetivos, y bien vale aclarar que pocas cosas deben afectar más a la competitividad empresaria que un clima de desgobierno político. En ese sentido las retenciones no solo fueron una herramienta exitosa, sino también económica (en el sentido de “barata”) frente al costo que hubiera implicado una continuidad de la crisis socio-política.

Una vez superado lo “peor” de la crisis, luego de la re-estructuración de la deuda y de la desvinculación con el FMI; correspondía revisar el tema de las retenciones. ¿Por qué?, sencillamente porque ante situaciones de recurrente superávit fiscal primario (mayores ingresos que gastos sin contar las cancelaciones de deuda), Argentina se encontraba en una situación inmejorable para dotarse de un esquema de financiamiento público progresista compatible con los objetivos de promoción de la eficiencia y la equidad en la estructura socio-económica (no nos olvidemos que luego de 6 años de importantísimos superávit nuestro regresivo IVA sigue siendo el 21 %).

Dado que la debilidad fiscal ha estado en la base de nuestras últimas crisis institucionales, una nueva fiscalidad debería orientarse no sólo a una solidez coyuntural, sino estructural y en ese sentido no debería perderse de vista el carácter excepcional de las retenciones y la necesidad de “ampliar la base” de contribuyentes lo que bien podría haberse alentado con modificaciones a la baja de ciertos tributos.

Si se supone que las retenciones a la exportación de bienes primarios es un estímulo a la agregación de valor en territorio nacional, se da por sentado que los estímulos fiscales funcionan, y aceptada eso no puede dejar de considerarse la revisión del sistema tributario argentino.

Históricamente (tanto ahora como en épocas anteriores), ni la fiscalidad argentina en general ni el esquema de retenciones ha sido muy racional: por ejemplo se cobran retenciones, con aparente finalidad anti-inflacionaria, a productos que no se consumen en el mercado interno o se gravan productos de zonas promocionadas (como sucede con el aceite de oliva).

Así como es casi imposible alterar la fiscalidad cuando el Estado no tiene solvencia, es tentador no modificarla cuando esta recaudando de manera exitosa. Sin embargo un Estado con capacidad de intervención económica no puede prescindir de un adecuado uso de las reformas fiscales, justamente cuando –como sucedió en los últimos cinco años- estaban dadas las condiciones para hacerlo.

La irracionalidad del sistema fiscal, no es más que un reflejo de la irracionalidad extendida en el espacio público en Argentina. La misma que empuja el debate a la caricaturesca simplificación “sí o no retenciones”…… y en las simplificaciones anidan los prejuicios y las descalificaciones, las partes se insultan, el ambiente se crispa y las soluciones se escapan.

En algún sentido, la tendencia a la exacerbación de conflictos, a la introducción sistemática de la acción directa y la ocupación de la vía pública, no son más que emergencias que ponen de manifiesto la debilidad institucional y la incapacidad de mediar conflictos sociales (como podría leerse el de consumidores de alimentos y productores agrarios) desde una red institucional de articulación política.

La recomposición de la capacidad estatal para intervenir tiene sin dudas una componente fiscal (como bien dijo Alberdi: “No hay Estado sin Tesoro); aunque para que dicha capacidad sea creciente debe nutrirse de un componente simbólico, muy lesionado en el caso del Estado argentino, que es la legitimidad. En concreto en Argentina nos llevará un tiempo a todos recomponer esa imprescindible capacidad estatal (al menos para quienes no tenemos una visión mercadista de la vida social), y en ningún caso será posible hacerlo sin la introducción de mayor calidad en las relaciones entre actores sociales.

Pero volviendo a la cuestión fiscal; es bueno acordar que la solidez fiscal es un dato positivo y que no es conveniente en clima de turbulencias externas renunciar a ese objetivo; tanto como aceptar que un sistema fiscal irracional retrae la inversión y con ello se inicia el ajuste económico a la baja.

Entiendo que la disputa fiscal expone toda una visión del gobierno, del uso de los recursos, de la actitud ante la renta y la inversión, de la visión del ciudadano, etc. Por ejemplo es bueno preguntarse acerca de las consecuencias territoriales de nuestro modelo fiscal o preguntarse si más allá de lo discursivo nuestro modelo fiscal estimula la creación de nuevas empresas o si facilita la incorporación tecnológica o promueve la sostenibilidad ambiental etc, etc. Todos objetivos que bien pueden ser apalancados desde la tributación con mucho mayor éxito que con decenas de otros estímulos.

No quiero simplificar el debate actual a la cuestión del valor de la alícuota de las retenciones, pero tampoco soslayar lo que ha sido el detonante central de la reacción sectorial, y los argumentos oficiales no se mueven demasiado de la necesidad distributiva que requiere recomponer el tejido social argentino, pero esa misma actitud no se muestra hacia la renta financiera.

Quizás en vez de sostener un “momento distributivo” con renta excepcional, haya que concebir un modelo fiscal que tenga como centralidad en todo momento financiar adecuadamente políticas públicas de inclusión. Y no debe leerse esto como una expresión de Perogrullo, toda vez que 6 años de crecimiento a más del 8 % apenas han modificado el panorama distributivo argentino.

La actividad agraria representa alrededor de un 15 % del PBI (cerca del 30 % con la cadena agroindustrial), pero cerca de 2/3 de las exportaciones; su aporte de divisas es vital: ya sea para la constitución defensiva de reservas por parte del Estado (quien se las proveería de otro modo?), ya sea para financiar las importaciones imprescindibles para un aumento de competitividad de otros sectores.

En ese 30 % del PBI el incremento de la inversión en estos últimos años no siguió el recorrido del resto de la economía, sino que duplicó la ya alta tasa de crecimiento general; y además probablemente explique un porcentaje importante de las inversiones fuera del propio sector (¿Cuánto de los 300 edificios de más de 10 pisos actualmente en construcción en Rosario no son “soja hecha ladrillos”?)

Con un tipo de cambio sostenido desde el sector público, y que la totalidad de la población lo paga vía impuesto inflacionario (no olvidar que la expansión monetaria que se destina a sostener el dólar, explica gran parte de la inflación que padecemos), y en un contexto de precios internacionales record, parece razonable que algunas producciones de origen agrario paguen un “plus” – denominadas retenciones- a los fines de sostener los ingresos públicos en niveles altos. Por lo demás, en ese contexto, las retenciones son la solución de manual a un problema ya tratado y resuelto por la economía denominado “enfermedad holandesa”[1]

Pero a partir de allí, es imprescindible discutir: cuántas retenciones? A qué cultivos? Qué destino darle a esos ingresos extraordinarios?

No sea cosa que por evitar la “enfermedad holandesa” contraigamos la “enfermedad argentina” consistente en no responder adecuadamente bien a los momentos de bonanza económica, limitando su aprovechamiento a un proceso de transferencia de ingresos que aunque bien intencionado puede ser sólo un acto reflejo insuficiente en la complejidad de la actual economía global.

Estoy asombrado al ver las modificaciones espasmódicas de los niveles de retenciones en los últimos años; el argumento dado es la suba extraordinaria de precios de determinados productos (en especial la soja). Haciendo un paralelismo sería como modificar el IVA cada vez que en una paritaria un sector gremial consigue una recuperación de sus niveles salariales.

Así como creo que las retenciones son necesarias en el actual contexto, creo que la certidumbre acerca de los criterios de imposición es una señal de sensatez en materia de política económica (tal vez un esquema de retenciones móviles distinto al planteado días pasados y más orientado a generar certeza sea lo adecuado).

La segunda cuestión en juego es aceptar que la actividad agraria, llena de riesgos y desafíos, es llevada adelante para obtener beneficios y que los mismos son legítimos; por lo tanto si luego de muchos años de precios a la baja, ahora hay un ciclo positivo, hay que pensar y hacer verdadera política económica de objetivos múltiples: a) Consolidar a nuestro sector agrario como proveedor de divisas a la economía, b) Re-organizar territorialmente al país y aprovechar el envión para generar mejores condiciones de equidad entre regiones, y c) Socializar parte del excedente agrario y construir condiciones de estabilidad política que permitan el tránsito hacia una economía más competitiva e inclusiva.

Como derivación del cambio de condiciones macroeconómicas post-convertibilidad y de la suba de los precios internacionales, se produjo en el campo argentino un profundo cambio de geografía productiva, con básicamente 4 consecuencias: a) La expansión de la frontera agraria (no siempre respetuosa del ambiente, más por defecto de planificación pública que por irracionalidad del sector productor), b) el desplazamiento de la ganadería a zonas (antes denominadas) marginales, c) Una tendencia a la menor diversidad productiva, d) La consolidación de una “red de ciudades intermedias” (Río Cuarto, Pergamino, Venado Tuerto, Rafaela, Charata, etc) como proveedoras de servicios avanzados de un hinterland agrario altamente eficiente.

Tres de esos cuatro cambios son “noticias excelentes” y respecto de la menor diversidad productiva, justamente las retenciones pueden ser la herramienta eficiente para resolver el problema si se usa adecuadamente el diferencial de retenciones entre cultivos, conforme la evolución de sus precios. Sin caer en admoniciones acerca de “cultivos malos” y “cultivos buenos”, lo cierto es que una diferencia más notable en el esquema de retenciones puede estimular la rotación y los procesos de agregación de valor de la cadena agroindustrial. Esta posibilidad no fue suficientemente explotada por el gobierno, casi seguramente por el temor al impacto inflacionario de una baja sustancial de las retenciones al trigo, maíz, arroz, etc y más aún a los lácteos o la carne. A pesar de eso no puede decirse abiertamente que la política anti-inflacionaria haya sido plenamente exitosa, y este es el aspecto en donde la sociedad paga un costo muy elevado de la falta de dialogo y coordinación gobierno-sector agropecuario. Entiendo que no es imposible – en Argentina - establecer ciertas garantías de provisión al mercado interno que convivan con una expansión de las ventas al exterior; pero en cualquier caso tal solución implica reconocer tanto la legitimidad de unas retenciones previsibles y no des-estimulantes, como la existencia de la renta agropecuaria.

Existe de parte del sector agropecuario una indudable insuficiencia para reflejar en términos de discurso su notable transformación; el conjunto de la ciudadanía es ajeno a dicho proceso complejo con aristas positivas y controversiales. Pero no se trata de una deficiencia técnica, no es simplemente una incapacidad comunicativa, sino que refleja un cierto desprecio del sector hacia la política, hacia el espacio público; no existe una comprensión acabada de la dimensión colectiva de su actividad –aunque la misma sea llevada adelante por empresas privadas-.

No es sorprendente que el “tironeo” por la renta agropecuaria se haga en medio de afirmaciones carente de sentido para la mayoría de los ciudadanos y por lo tanto caldo de cultivo para las consignas poco fundadas (¿quién sabe como funciona un pool de siembra?.....y cuántos de los que critican tales prácticas de gestión son capaces de explicar sin su aparición el salto de 70 millones a casi 100 que ha dado Argentina en los últimos años).

Argentina no sólo necesita una institucionalidad de mayor calidad, sino también de condiciones materiales que faciliten esa construcción y el aporte del sector agropecuario no debe limitarse al aporte de divisas, por su centralidad debe contribuir al país con una mirada que exceda la cuestión de la rentabilidad coyuntural.

La reconversión estructural de la economía Argentina no puede limitarse a detraer parte del excedente agrario para subsidiar la economía urbana (transporte, tarifas en general, consumos populares, etc). Esa receta de “shock” (imprescindible en primer momento) debe continuarse con otras medidas que a la larga permitan desmontar la “bomba de tiempo” que significa hacer funcionar a las ciudades en base a referencias económicas equivocas (como son los precios subsidiados).

Si no queremos caer en los riesgos de la “sobre-especialización” económica, no sólo debemos imponer tributos que socialicen la plus-renta agraria, también debemos fortalecer nuestras otras ofertas económicas. Si en un momento la existencia de bajos costos internos por un tipo de cambio elevado nos dio envión, no es lógico apoyar nuestra competitividad solo en una moneda devaluada.

Y la competitividad como Nación depende de la competitividad de nuestras ciudades, que en muchos casos es notablemente insuficiente, sobre todo en el actual proceso de cambio de escala de muchas de ellas.

La construcción de una economía compleja, diversificada, eficiente requiere de un Estado con recursos y visión y de actores sociales que desenvuelvan su potencial en la idea de proyecto compartido. Muchas medidas están siendo ensayadas en ese sentido, como por ejemplo el notable incremento de la inversión educativa y la extensión de redes físicas de conexión; sin embargo hay otras que están muy demoradas como la previsibilidad fiscal, el estimulo al crédito en moneda doméstica (respecto del cual la inflación es un desaliento absoluto), la simplificaciones legales a la formación de nuevas empresas, un tratamiento diferencial fuerte a la contratación de mano de obra por parte de las micro y pequeña empresas, el incremento del estímulo a la a calificación de personal en la empresa (debe multiplicarse por diez el uso del crédito fiscal a esos fines), y aunque parezca un poco fuera lógica: una política seria de promoción de consumos alternativos en la dieta (sobre todo frutas, verduras y hortalizas) y de comportamientos cívicos más responsables y económicos (como caminar en distancias cortas, cuidar la energía, separar la basura).

Lo cierto es que ahora tenemos un plus de posibilidades, que no es infinito y que bien podríamos ampliarlo si salimos de la pulseada y construimos un clima de trabajo compartido.

La otra cuestión es que destino se le da a tan extraordinarios (y seguramente pasajeros) ingresos públicos.

En una visión muy personal, creo que deberían financiar cinco objetivos igualmente extraordinarios: a) Una porción indudablemente debe usarse para sostener a los que luego de décadas de des-manejo económico han quedado marginados del circuito de producción y consumo (ellos no son responsables del quebranto argentino). Aunque debe girarse desde el actual esquema de subsidio directo a uno de subsidio al empleo, facilitando tanto la contratación de micros y pequeñas empresas, como la calificación en las empresas b) Otra porción debe constituir un significativo fondo anticiclico; Argentina, por su funesta historia económica, necesita blindarse mucho más que la media de los países a los vaivenes de la economía internacional y en tal sentido destinar durante varios años no menos de un 0,5 % del PBI a ese fin , c) Reorganizar su sistema fiscal. Es inconcebible mantener un discurso progresista conviviendo con un IVA del 21 % e impuestos al trabajo aún elevados, y un impuesto a los bienes personales que alcanza a propietarios de un solo inmueble. Sin descuidar el superávit hay que intentar una adecuación exitosa de nuestro régimen fiscal, lo que probablemente no debe hacerse de una sola vez, pero tampoco posponerse indefinidamente d) El cuarto objetivo debe ser la equidad territorial y en ese sentido es claramente defendible la expansión de la obra pública que el gobierno nacional viene impulsando en espacios geográficos alejados de los centros urbanos; con lo cual habilita nuevas oportunidades económicas. e) El quinto objetivo es cualitativo: reconcebir nuestro federalismo sobre bases fiscales serias; y sobre todo evitar la profundización de un modelo de relación dependiente entre niveles jurisdiccionales.

Si bien se está avanzando en algunos de esos frentes; hay un dato que muestra la “contracara” de no hacerlo de manera más decidida. Las retenciones al agro rondaron los u$s 6.000 millones en el 2007 (más de 2 puntos del PBI y alrededor de ¾ de nuestro superávit fiscal), y su participación en la torta de recursos es creciente (alcanzando en el último trimestre del 2007 la escalofriante proporción del 12 %) lo que nos exhibe la vulnerabilidad de nuestro modelo de sostenibilidad fiscal atado a una variable que obviamente no podemos manejar (los precios internacionales de ciertos comodities).

Sin embargo, no debemos olvidar que mientras las retenciones deberían financiar las reformas (extraordinarias) propuestas, el resto de la recaudación debe atender la extensión y mejora de prestaciones públicas que contribuyan a mejorar las condiciones de vida y el ejercicio de la ciudadanía. En algún sentido, el uso para fines cotidianos de la recaudación por retenciones (tan excepcionales) nos está desviando del camino – más difícil- de ordenar la expansión del gasto público (necesaria) y consolidar un modelo fiscal pertinente y eficiente en relación a nuestra estructura económica.

En este contexto, no se trata de “un problema del campo”, sino de una causa nacional: organizar una economía eficiente y justa, sin estigmas, valorando el esfuerzo de nuestros emprendedores y aprovechando la riqueza generada; estructurar un nuevo federalismo evitando la dependencia entre responsables políticos y estimulando la coordinación, reconcebir nuestras ciudades para que sean eficientes y sostenibles, recomponiendo el tejido social en base a la generación de nuevas oportunidades, en síntesis construir un país en serio.


[1] Se denomina “enfermedad holandesa” a las consecuencias dañinas provocadas por un aumento significativo de los ingresos de divisas un país por la suba de precios de un sector exportador, que al introducir “excesivamente” aquellas y apreciar desmedidamente la moneda conspira contra otros sectores de la economía transable.