Acerca de la planificación / texto en preparación

Agosto/ 2008.
Provincia de Neuquen.
Plan Estratégico Territorial.
Ministerio de Desarrollo Territorial/ COPADE.
Responsable Institucional: Sebastián Caldart.
Asesor Técnico: Fabio J. Quetglas (autor).
Equipo:


1.- Introducción.-

La decisión de explicitar un Plan de alcance provincial, es una decisión política de primer orden, que razonablemente debe ser concebida y ejecutada con pertinencia técnica.

En general los Estados modernos, desarrollan múltiples tareas de planificación concurrentes en el tiempo, lo más común es observar como Ministerios y dependencias prestadoras de todo tipo de servicios públicos, se dan a sí mismos programas de actuación, bajo distintos formatos y lógicas; algunos orientados a la propia organización burocrática otros con enfoque a la demanda, algunas veces diseñados con criterios de integración y participación otras concebidos desde oficinas ad-hoc sin mayor circulación ni apertura en su concepción. Estas cuestiones nos llevan a remarcar el criterio de “explicitación” planificadora, a los fines de: a) Desmentir la actuación errática o anárquica de las administraciones sin plan específico, b) Aprovechar los esfuerzos de la Administración, c) Centrar la gestión de la planificación en la “creación de cultura de plan”, atento la convicción de la necesidad central de herramientas organizadoras de la acción para enfrentar el conjunto de complejidades que la actuación estatal encierra.

Ahora bien, formular y hacer explicito un Plan, tiene un pre-requisito esencial: conocer el contexto. La planificación es una actividad contextual y no es razonable trasladar modelos de planificación de una experiencia a otra. Para quienes creemos que: la organización articulada de acciones orientadas a fines predeterminados respecto de los cuales se ponen en juego, como medio de consecución de los mismos: a) una reflexión justificante y b) los recursos adecuados de la manera técnicamente aconsejable , es mejor que una respuesta espontánea producto de un parecer formado de manera intuitiva; la planificación resulta una actividad humana imprescindible en cualquier caso.
A “contrario sensu” de lo que muchas veces el sentido común puede llegar a señalar, los contextos volátiles requieren de mayor actitud planificadora, que los escenarios de alta previsibilidad; sin embargo – bueno es señalar- que lo que no puede sostenerse es planificar del mismo modo en contextos diversos.

De todos modos y en todos los casos, de las muchas cosas que pueden decirse del “ingenio planificador humano”, en el universo de las planificaciones políticas de organizaciones abiertas (como es el Estado, en tanto organización sometida a múltiples evaluaciones de distinto índole), es importante destacar, que la planificación encuentra su fundamente en 4 situaciones justificantes que por elementales no deben igualmente dejar de mencionarse y que existen siempre, aunque en cada caso se expresan de manera diversa:

La restricción; Si nuestros recursos, posibilidades y capacidades fueran infinitos, la planificación carecería de sentido.
Es la existencia de limitaciones que impiden la concreción de los objetivos de una organización o que ponen una distancia de tiempo entre su concreción y las tareas necesarias para alcanzar la misma, lo que justifica el diseño de un Plan.
La restricción es un insumo conceptual de cualquier Plan, debe ser identificada y descripta y en ella se debe centrar el esfuerzo de superación que justifica ordenar los esfuerzos de una determinada manera.
Es la existencia de las restricciones y el ejercicio reflexivo sobre su naturaleza y superación lo que distingue un Plan de un mero listado de objetivos organizadores temporales de la acción de una organización.

La complejidad; se planifica cuando se asume que la superación de determinados obstáculos para conseguir objetivos organizacionales no dependen de un hecho o una decisión trivial.
Es la complejidad, la que justifica la intervención técnica en cualquier Plan. A partir de concebir la actividad planificadora condicionada por la naturaleza compleja del problema a resolver, es que se hace necesario concebir la planificación de organizaciones significativas como actividad transdiciplinar, fundada en información fiable, y con un método de planificación.
La complejidad puede presentar muchas naturalezas y en algún sentido es el “otro nombre de la restricción”, pero no debe ser vista en exclusividad como “complejidad técnica”, puede incluirse en el concepto la idea de “complejidad política”, “complejidad institucional”, etc. Muchas veces aún disponiéndose de recursos, de capacidad de gestión de los mismos y de tiempo para alcanzar un objetivo organizacional necesario (o imprescindible), no pueden ponerse activos los mecanismos decisionales que garantizan las acciones previstas. Tanto como en el caso de “la restricción” el equipo planificador debe centrar su actividad en las complejidades que limitan las actividades de la organización en cuestión.
De todas las situaciones justificantes de la planificación es la “complejidad” la que en mayor medida vincula al ejercicio de planificación con la “capacidad de gestión” de la organización en cuestión, y en particular con el nivel de preparación específico que cuentan los agentes para llevar adelante la agenda que la planificación propone. Es de Perogrullo, pero debe ser señalado: lo que es complejo para un equipo desmotivado y sin preparación, no lo es para un equipo motivado y entrenado adecuadamente.
Asumir la complejidad es el requisito que nos lleva a hurgar sobre el conjunto de capacidades organizacionales (y en este caso puntual, también sociales) existentes para materializarlo.

La conflictividad; todas las organizaciones y los entornos a planificar, constituyen redes humanas que en su modo de expresarse, ponen de manifiesto una cultura de la organización o del territorio, y en todos los casos conviven pautas escritas y no escritas que pretenden normativizar el modo de actuación. La relación entre objetivos subjetivos y colectivos, entre esfuerzos y reconocimientos, la lucha por conquistas potenciales y las reacciones frente a cambios de entorno, etc; son la materia prima cotidiana de cualquier espacio a ser planificado.
La planificación ni resuelve (aunque puede contribuir) ni genera la conflictividad; pero debe tenerse perfectamente claro, que en el caso de la planificación de organizaciones públicas, explicita tensiones que quizás estaban soslayadas.
No es viable postergar iniciativas planificadoras en búsqueda de “mejores momentos” respecto a las tensiones existentes, en cualquier caso, como ya lo mencionamos arriba, una visión “no ingenua” de la planificación debe tomar en cuenta a la conflictividad como insumo.
Si la planificación cumple razonablemente bien el rol de constituirse en actividad organizadora de la información y formadora de contextos técnicos orientado al incremento de la reflexión, es posible que contribuya a su modo, ya no a superar los conflictos de manera automática, pero sí a colocarlos en un rango que no impidan el desenvolvimiento del Estado.

La temporalidad; Si nuestra convicción estaría orientada a “razonamientos terminales” , por ejemplo: que como sociedad carecemos de destino, como empresa estamos quebrados, como equipo desaparecido, o cualquier otro hecho que denote el fin de un emprendimiento humano, la planificación resultaría absurda. Aún con temores sobre el futuro o con escepticismo, planificar implica reconocer la existencia de un futuro por conquistar, por mejorar o al menos por mitigar las impredecibles y eventualmente negativos consecuencias de su advenimiento.
Planificar es una actividad en un alto porcentaje proyectual, e implica el reconocimiento de la dinámica de las organizaciones: debemos asumir el trabajo en base a escenarios, porque no existe una trayectoria inevitable de la acción humana, ni del mercado, ni de las opciones políticas, etc.
Planificamos para abandonar tanto la resignación frente a condiciones difíciles de cambiar como dejar de lado la tentación por seguir los pensamientos fatalistas o azarosos.

Estas cuatro situaciones justificantes, son las que al mismo tiempo impulsan y condicionan la planificación.



2.- Planificar desde el Estado democrático, en el laberinto de su propia organización.-

La naturaleza política de la actividad planificadora cuando se desarrolla desde el Estado, no implica en modo alguno que la planificación pueda resolver cualquier decisión política sino algo totalmente distinto.

La constitución democrática del poder público, da lugar en las sociedades abiertas como la nuestra, más allá de los déficits que cualquier visión ciudadana y exigente puede señalar; a un debate permanente en torno a las cuestiones a agenda publica, que concluye en un proceso electoral mediante el cual la ciudadanía le confía la gestión de los recursos públicos y la consecución de los objetivos sociales relevantes a las personas que mejor expresaron el interés colectivo. Ese proceso puede sin dudas perfeccionarse, pero en cualquier caso en él se fijan (o deberían fijarse) los objetivos que el Estado debe conseguir. En cada elección, los candidatos corporizan prioridades que han puesto a consideración de la ciudadanía.

Para que el esfuerzo planificador no se confunda con la idea de constituir un “Estado Paralelo”, bueno es señalar que los objetivos a conseguir no se planifican y son determinados por el poder democrático; lo que se planifican son los medios para conseguir esos múltiples, en general ambiciosos y muchas veces contradictorios objetivos públicos.

Tal naturaleza difusa de los objetivos públicos, carga sobre la planificación una cuestión adicional: contribuir a instalar socialmente, pero sobre todo al interior del aparato estatal, una reflexión sistemática entre objetivos políticos, medios técnicos y la consistencia necesaria entre ambos.

Por lo demás si las finalidades últimas de las organizaciones, expresadas muchas veces de forma “vaporosa” en las visiones elaboradas por los talleres o los grupos de planificadores, resultan a veces más disuasorias que estimulantes, que corresponde decir como material de trabajo respecto de la naturaleza cambiante, controversial y exageradamente largo-placista del modo habitual de descripción de los objetivos públicos.

Pero, claro esta, dicha desventaja se ve equilibrada por una ventaja, cuyo uso adecuado facilita el trabajo de planificación. A diferencia de otras organizaciones que al momento de planificar toman como un dato externo difícilmente modificable el orden normativo dado, el Estado dispone de la capacidad de regular la conducta ciudadana (obviamente con las restricciones constitucionales que corresponden), en concreto puede estimular, des-estimular, prohibir o exigir y con ello ve incrementada su capacidad de intervención. Esta cuestión, además del razonable control entre poderes que debe ejercerse, esta en el origen de la existencia en muchos Estados de oficinas públicas de planificación con diverso tipo de participación parlamentaria.

Ahora bien, sucede que entre otras características “la estatidad” es un complejo institucional que se compone de: poderes independientes y sus respectivas administraciones, distintos niveles de gobierno, oficinas públicas relativamente independientes de los poderes administrativos (como el caso de los Defensores del pueblo o las oficinas de Auditoria), empresas estatales bajo figuras privadas que siguen objetivos públicos, entes de regulación, espacios concertados de gestión asociada (como las Agencias de Desarrollo en muchas Provincias), espacios territoriales sujetos a restricciones específicas impuestas desde otra jurisdicción (como Parques Nacionales) etc. Además esa organización más allá de su extensión y su carácter muchas veces dis-funcional (sin entrar en el maremagum de diferenciar “organigrama formal” de “real”) generalmente no responde a una concepción pensada en función de una suma de lógicas diversas vinculadas con la naturaleza del objeto de intervención en cada caso, sino que es una construcción histórica que refleja la suma de respuestas a los problemas conforme miradas de cada momento, constituyéndose en una especie de banco de datos de las respuestas públicas a los problemas de cada momento.

La descripción minuciosa podría resultar larguísima y sería sin dudas tediosa. Es sólo para poner la lente sobre la naturaleza del órgano que toma bajo su responsabilidad la planificación.

Cuando la planificación – como en el caso que nos convoca – no esta principalmente orientada al fortalecimiento institucional, sino a la intervención pública (estatal y social) en el territorio; la revisión del modo de organización del aparato estatal tiene como sentido, recuperar al interior del Estado dos facultades claves de un equipo planificador: a) la fluidez comunicacional, y b) el sentido de corresponsabilidad pública. Y así como es sencillo remarcar que no pareciera posible intervenciones territoriales, sin algún tipo de articulación con los gobiernos locales; tampoco es razonable un modelo planificador a-simétrico donde quién “aporta” termina “decidiendo” en una recreación de las relaciones clientelares a escala jurisdiccional.

La Provincia de Neuquén está construyendo su modelo planificador desde los datos de su propia historia política, y por eso este documento se nutre de dos fuentes: a) la reflexión conceptual sobre la “Planificación territorial para el desarrollo en el actual contexto de emergencia de la Sociedad Informacional”, tanto como de, b) Las reflexiones de quiénes a lo largo de su propia experiencia de trabajo en la Administración aportan una visión cargada del valor del aprendizaje empírico, pero absolutamente valida.

Aunque no corresponde a este momento del proceso, ni al estado de las cosas en materia planificadora en la Provincia; resulta aconsejable, avanzar en tres planos: a) iniciar un proceso de sistematización informativa y sobre todo de flujo informativo al interior del Estado (quizás con base en el COPADE). En este punto vale indicar que la información disponible no siempre es la adecuada para un proceso planificador, y se necesita un trabajo de ajuste en ese sentido, b) Generar un espacio pedagógico de formación de planificadores públicos (Neuquén no resolverá de una sola vez y con un documento su necesidad de pensarse y proyectarse), y c) Generar el/ los ámbito/s político de coordinación estatal para la planificación.

Con todo, la restricción organizacional más severa que tiene el Estado no se vincula con su conformación aluvional, ni con el modo en que accede a la información (y como la usa), sino a la disociación entre respuestas organizacionales relativamente homogéneas para problemas heterogéneos. Un capitulo imposible de abordar desde una Planificación territorial, pero que corresponde poner de manifiesto. La Administración, por definición, tiende a estandarizar procesos y las respuestas públicas a los problemas de agenda pública requieren de modos de intervención crecientemente diversos que estresan hasta la parálisis al Estado.



3.- El territorio como objeto de intervención.-

Un Plan que se denomina “territorial” tiene esencialmente como objeto alterar situaciones pre-existentes de modo tal de generar condiciones diferentes a las actuales en la relación Sociedad- Territorio. Dicho de ese modo y sobre todo para quién carece de mayor experiencia en la materia, parece sencillo y a la vez invasivo, pero no es ninguna de las dos cosas.

No es sencillo, en tanto afectar los modos de apropiación del espacio, su sentido económico, los criterios culturales de la pertenencia al mismo, los modos de conservación de los recursos y del paisaje; son todas tareas de complejidad técnica, de alta incidencia política y social. Con todo, como la Provincia tiene una rica historia reciente de re-configuraciones territoriales basadas en la decisión pública de “habilitar espacio” para un uso más intenso y diverso, existe una memoria social positiva en la materia.

Tampoco es una actitud invasiva, no porque un Plan territorial no afecte el espacio, sino porque es erróneo asociar la defensa conservacionista de ciertos atributos territoriales a la “no intervención”. En cualquier caso si una sociedad (legítimamente) decide conservar ciertos espacios, ciertas cualidades territoriales; lo que corresponde es “intervenir en ese sentido” y no dejar de intervenir. Lo natural es el cambio y la conservación en cualquier caso es una decisión social que debe fundarse, legitimarse, sostenerse y gestionarse.

La idea de un Plan Territorial se funda en la necesidad de evitar la profundización de algunas tendencias fuertes que se están dando en la Provincia, cuyas consecuencias de mediano plazo son negativas para el desenvolvimiento económico y social, y para la sostenibilidad ambiental.

Neuquén está constituyendo un modelo de agregación demográfico, que puede calificarse del siguiente modo: creciente peso metropolitano, mantenimiento de enormes espacios vacíos (con la consecuente dificultad del montaje de infraestructuras), concentración de la población como derivación de actividades económicas extractivas o de alta estacionalidad, y bajísima perspectiva de incidencia de centros urbanos alternativos a la Ciudad de Neuquén.

Aún sin un modelo “cerrado” y definido de organización territorial provincial, nos hemos propuesto “ab-initio” del trabajo planificador, defender tres valores esenciales de organización territorial: a) Intentar dotar a los territorios de infraestructuras y estímulos orientados a un uso equilibrado de los recursos, que en cualquier caso garantice una tasa de generación de empleo competitivo igual al crecimiento vegetativo, b) Intentar constituir un modelo reticular del territorio (y en ese sentido pensar en una “regionalización” como criterio de poli-centralidad, cuyo criterio de conformación responda a un parámetro técnico), evitando la profundización de tendencias radiales de movilidad creciente, con su carga de impacto ambiental y evitando la conformación de una metrópolis de ineficiencia creciente a escala, c) Definir y fortalecer cualitativamente el espacio metropolitano como espacio de referencia para toda la Patagonia.

La naturaleza sistémica del territorio, impide “aislar” los cambios que se intenten introducir; o sea cuando se afecte de algún modo la dinámica de la zona Norte de la Provincia (Por ej; mejorando su accesibilidad), tal circunstancia no es neutra respecto del hinterland Sur o del Área Metropolitana; como en un juego de ajedrez un solo movimiento altera todo el tablero. Pero paradojalmente un Plan bien concebido puede generar beneficios en algún sitio con intervenciones en otro.

El Plan puede (y debe) explicitar y conformar más de un criterio de intervención, fundado en la pluralidad de objetivos que el Estado tiene; pero entendemos que hay cuatro criterios estrictamente prioritarios: a) La diversificación y competitividad económica. La Provincia necesita construir nuevos pilares de sostenimiento económico futuro. b) La cohesión social; muchas veces las fracturas territoriales dan lugar a fracturas sociales y derivan en dinámicas territoriales de circulo vicioso. c) La accesibilidad; concebida conceptualmente (física, virtual, institucional), construir una Provincia integrada requiere que sus dinámicas no tengan restricciones invalidantes severas; debe ser parte del Plan concebir la movilidad provincial y valorar la misma como criterio central a la hora de la regionalización. d) La sostenibilidad; no solo ambiental sino también económica y social.

Sobre el territorio no sólo impactan las infraestructuras (evidente), sino las instituciones, la cultura, la visibilidad, etc. Y en ese sentido un Plan Territorial es más ambicioso que un Plan de Obras; porque debe incluir como darle sentido a esas obras, como usarlas y como organizar al Estado y a la respuesta social en función de las mismas.

Las obras, la reflexión del equipo de planificación, la articulación con los gobiernos locales y un programa de regionalización debidamente elaborado, deberían constituir el inicio de un proceso de reorganización territorial, seguramente conflictivo y controversial, pero al menos explicito y concebido reflexivamente.



4.- Recursos no renovables, inversión pública y responsabilidad trans-generacional.-

Un criterio de sencilla razonabilidad presupuestaria podría formularse del siguiente modo: no usar recursos extraordinarios para fines ordinarios.

Otro criterio de asignación de recursos públicos, que seguramente muchos compartirán es que una erogación no es una inversión por su naturaleza (obra, personal, subsidio, etc), sino que una erogación se transforma en inversión si aumenta la capacidad competitiva, la autonomía y los grados de ciudadanía del receptor (en esta lectura una obra puede ser un gasto y un subsidio una inversión de conformidad a los resultados que produzca).

La Provincia de Neuquén necesita revisar su modelo territorial, justamente para evitar que toda iniciativa por bien concebida que sea, se transforme en una erogación no emancipatoria en tanto no produce la movilización necesaria de recursos económicos para generar empleo, multiplicar la producción de bienes, incrementar el producto y diversificar su origen, de modo de evitar dependencias excesivas, generar alternativas de realización a muchos ciudadanos y poder financiar adecuadamente un Estado que seguramente deberá hacer muchas acciones correctoras e integradoras, en un contexto de complementariedad económica.

Ahora bien, el Plan se propone organizar las “acciones no corrientes” de los recursos extraordinarios en juego, fruto de la renegociación de los contratos de explotación petrolera y gasífera. Ese conjunto de acciones, que por volumen de erogación están decididamente sesgadas hacia la obra pública, es en realidad un complejo de iniciativas de: inversión pública, organización estatal, visibilidad territorial, calificación de recursos, y cambio cultural, que entendemos la Provincia necesita, y que debe hacerse sólo en función de sus capacidades de gestión y en el marco de un concreto contexto.

Es necesario iniciar un debate de priorización, tomando en cuenta no sólo los deseos de los actores, sino la evolución territorial condicionante (¿qué sucede si el Estado Nacional inicia una campaña mundial basada en la Ruta 40?, ¿es razonable impulsar nuevos centros de esquí? ¿entrar en el mapa mundial del vino es una oportunidad para otros productos delicatessen?), los datos de evolución de los mercados globales (los mercados mundiales de alimento bajaránla tasas de “trasladabilidad” de los mismos conforme el precio del petroleo?, seguirá el “paisaje” cotizando a la suba? ¿Cuánto cuesta conservarlo?) y la propia dinámica provincial resultante de las alternativas que se elaboren.

El gobierno provincial esta dispuesto a elaborar rápidamente una serie de instrumentos que constituyan a la vez el objeto de trabajo del Plan y el modo de hacer tangible el debate en el seno del mismo. En ese sentido se procura un criterio de auto-restricción en la convicción de que la verdadera restricción que enfrenta el Plan, es el modo inercial (de presente absoluto) de gestión de los recursos económicos por parte del Estado neuquino históricamente y en su conjunto, y la complejidad esta cargada de coyuntura política y respuesta inercial.

El Plan se propone recrear un escenario temporal de mediano plazo, reflexionar sobre los fondeos “más sistemáticos” del proceso de re-configuración territorial, pensar el modelo de organización estatal funcional a tales objetivos (regionalización y organigrama), abrir razonables espacios de reflexión participativa para debatir estar cuestiones; pero por sobre todas las cosas evitar el síndrome de la gestión de emergencia y de la exacerbación del ciclo económico transformado en ciclo político.

Ni poco ni demasiado...todo es cuestión de medida

Sin dudas, las retenciones a las exportaciones agropecuarias y sus derivaciones pueden leerse desde muchas perspectivas; una manera de superar creativamente el conflicto abierto en estos momentos entre el sector productor agropecuario y el gobierno nacional, es evitar las simplificaciones inconducentes.

A ese fin trataré de hacer un aporte, con el único objeto de enriquecer el análisis y contribuir a dar lugar a un debate racional.

Desde la salida de la convertibilidad, las retenciones (en general, no solo las agropecuarias) han constituido uno de los pilares de la recuperación de los ingresos públicos, permitiendo de ese modo financiar acciones urgentes (planes sociales) orientadas a garantizar un mínimo de equidad social, sostener la demanda doméstica, y evitar la profundización de quebrantos entre las Pymes y microempresas que destinan su producción al mercado interno y contribuir a la paz social y la gobernabilidad.

La recuperación económica post 2002 fue poco a poco logrando esos objetivos, y bien vale aclarar que pocas cosas deben afectar más a la competitividad empresaria que un clima de desgobierno político. En ese sentido las retenciones no solo fueron una herramienta exitosa, sino también económica (en el sentido de “barata”) frente al costo que hubiera implicado una continuidad de la crisis socio-política.

Una vez superado lo “peor” de la crisis, luego de la re-estructuración de la deuda y de la desvinculación con el FMI; correspondía revisar el tema de las retenciones. ¿Por qué?, sencillamente porque ante situaciones de recurrente superávit fiscal primario (mayores ingresos que gastos sin contar las cancelaciones de deuda), Argentina se encontraba en una situación inmejorable para dotarse de un esquema de financiamiento público progresista compatible con los objetivos de promoción de la eficiencia y la equidad en la estructura socio-económica (no nos olvidemos que luego de 6 años de importantísimos superávit nuestro regresivo IVA sigue siendo el 21 %).

Dado que la debilidad fiscal ha estado en la base de nuestras últimas crisis institucionales, una nueva fiscalidad debería orientarse no sólo a una solidez coyuntural, sino estructural y en ese sentido no debería perderse de vista el carácter excepcional de las retenciones y la necesidad de “ampliar la base” de contribuyentes lo que bien podría haberse alentado con modificaciones a la baja de ciertos tributos.

Si se supone que las retenciones a la exportación de bienes primarios es un estímulo a la agregación de valor en territorio nacional, se da por sentado que los estímulos fiscales funcionan, y aceptada eso no puede dejar de considerarse la revisión del sistema tributario argentino.

Históricamente (tanto ahora como en épocas anteriores), ni la fiscalidad argentina en general ni el esquema de retenciones ha sido muy racional: por ejemplo se cobran retenciones, con aparente finalidad anti-inflacionaria, a productos que no se consumen en el mercado interno o se gravan productos de zonas promocionadas (como sucede con el aceite de oliva).

Así como es casi imposible alterar la fiscalidad cuando el Estado no tiene solvencia, es tentador no modificarla cuando esta recaudando de manera exitosa. Sin embargo un Estado con capacidad de intervención económica no puede prescindir de un adecuado uso de las reformas fiscales, justamente cuando –como sucedió en los últimos cinco años- estaban dadas las condiciones para hacerlo.

La irracionalidad del sistema fiscal, no es más que un reflejo de la irracionalidad extendida en el espacio público en Argentina. La misma que empuja el debate a la caricaturesca simplificación “sí o no retenciones”…… y en las simplificaciones anidan los prejuicios y las descalificaciones, las partes se insultan, el ambiente se crispa y las soluciones se escapan.

En algún sentido, la tendencia a la exacerbación de conflictos, a la introducción sistemática de la acción directa y la ocupación de la vía pública, no son más que emergencias que ponen de manifiesto la debilidad institucional y la incapacidad de mediar conflictos sociales (como podría leerse el de consumidores de alimentos y productores agrarios) desde una red institucional de articulación política.

La recomposición de la capacidad estatal para intervenir tiene sin dudas una componente fiscal (como bien dijo Alberdi: “No hay Estado sin Tesoro); aunque para que dicha capacidad sea creciente debe nutrirse de un componente simbólico, muy lesionado en el caso del Estado argentino, que es la legitimidad. En concreto en Argentina nos llevará un tiempo a todos recomponer esa imprescindible capacidad estatal (al menos para quienes no tenemos una visión mercadista de la vida social), y en ningún caso será posible hacerlo sin la introducción de mayor calidad en las relaciones entre actores sociales.

Pero volviendo a la cuestión fiscal; es bueno acordar que la solidez fiscal es un dato positivo y que no es conveniente en clima de turbulencias externas renunciar a ese objetivo; tanto como aceptar que un sistema fiscal irracional retrae la inversión y con ello se inicia el ajuste económico a la baja.

Entiendo que la disputa fiscal expone toda una visión del gobierno, del uso de los recursos, de la actitud ante la renta y la inversión, de la visión del ciudadano, etc. Por ejemplo es bueno preguntarse acerca de las consecuencias territoriales de nuestro modelo fiscal o preguntarse si más allá de lo discursivo nuestro modelo fiscal estimula la creación de nuevas empresas o si facilita la incorporación tecnológica o promueve la sostenibilidad ambiental etc, etc. Todos objetivos que bien pueden ser apalancados desde la tributación con mucho mayor éxito que con decenas de otros estímulos.

No quiero simplificar el debate actual a la cuestión del valor de la alícuota de las retenciones, pero tampoco soslayar lo que ha sido el detonante central de la reacción sectorial, y los argumentos oficiales no se mueven demasiado de la necesidad distributiva que requiere recomponer el tejido social argentino, pero esa misma actitud no se muestra hacia la renta financiera.

Quizás en vez de sostener un “momento distributivo” con renta excepcional, haya que concebir un modelo fiscal que tenga como centralidad en todo momento financiar adecuadamente políticas públicas de inclusión. Y no debe leerse esto como una expresión de Perogrullo, toda vez que 6 años de crecimiento a más del 8 % apenas han modificado el panorama distributivo argentino.

La actividad agraria representa alrededor de un 15 % del PBI (cerca del 30 % con la cadena agroindustrial), pero cerca de 2/3 de las exportaciones; su aporte de divisas es vital: ya sea para la constitución defensiva de reservas por parte del Estado (quien se las proveería de otro modo?), ya sea para financiar las importaciones imprescindibles para un aumento de competitividad de otros sectores.

En ese 30 % del PBI el incremento de la inversión en estos últimos años no siguió el recorrido del resto de la economía, sino que duplicó la ya alta tasa de crecimiento general; y además probablemente explique un porcentaje importante de las inversiones fuera del propio sector (¿Cuánto de los 300 edificios de más de 10 pisos actualmente en construcción en Rosario no son “soja hecha ladrillos”?)

Con un tipo de cambio sostenido desde el sector público, y que la totalidad de la población lo paga vía impuesto inflacionario (no olvidar que la expansión monetaria que se destina a sostener el dólar, explica gran parte de la inflación que padecemos), y en un contexto de precios internacionales record, parece razonable que algunas producciones de origen agrario paguen un “plus” – denominadas retenciones- a los fines de sostener los ingresos públicos en niveles altos. Por lo demás, en ese contexto, las retenciones son la solución de manual a un problema ya tratado y resuelto por la economía denominado “enfermedad holandesa”[1]

Pero a partir de allí, es imprescindible discutir: cuántas retenciones? A qué cultivos? Qué destino darle a esos ingresos extraordinarios?

No sea cosa que por evitar la “enfermedad holandesa” contraigamos la “enfermedad argentina” consistente en no responder adecuadamente bien a los momentos de bonanza económica, limitando su aprovechamiento a un proceso de transferencia de ingresos que aunque bien intencionado puede ser sólo un acto reflejo insuficiente en la complejidad de la actual economía global.

Estoy asombrado al ver las modificaciones espasmódicas de los niveles de retenciones en los últimos años; el argumento dado es la suba extraordinaria de precios de determinados productos (en especial la soja). Haciendo un paralelismo sería como modificar el IVA cada vez que en una paritaria un sector gremial consigue una recuperación de sus niveles salariales.

Así como creo que las retenciones son necesarias en el actual contexto, creo que la certidumbre acerca de los criterios de imposición es una señal de sensatez en materia de política económica (tal vez un esquema de retenciones móviles distinto al planteado días pasados y más orientado a generar certeza sea lo adecuado).

La segunda cuestión en juego es aceptar que la actividad agraria, llena de riesgos y desafíos, es llevada adelante para obtener beneficios y que los mismos son legítimos; por lo tanto si luego de muchos años de precios a la baja, ahora hay un ciclo positivo, hay que pensar y hacer verdadera política económica de objetivos múltiples: a) Consolidar a nuestro sector agrario como proveedor de divisas a la economía, b) Re-organizar territorialmente al país y aprovechar el envión para generar mejores condiciones de equidad entre regiones, y c) Socializar parte del excedente agrario y construir condiciones de estabilidad política que permitan el tránsito hacia una economía más competitiva e inclusiva.

Como derivación del cambio de condiciones macroeconómicas post-convertibilidad y de la suba de los precios internacionales, se produjo en el campo argentino un profundo cambio de geografía productiva, con básicamente 4 consecuencias: a) La expansión de la frontera agraria (no siempre respetuosa del ambiente, más por defecto de planificación pública que por irracionalidad del sector productor), b) el desplazamiento de la ganadería a zonas (antes denominadas) marginales, c) Una tendencia a la menor diversidad productiva, d) La consolidación de una “red de ciudades intermedias” (Río Cuarto, Pergamino, Venado Tuerto, Rafaela, Charata, etc) como proveedoras de servicios avanzados de un hinterland agrario altamente eficiente.

Tres de esos cuatro cambios son “noticias excelentes” y respecto de la menor diversidad productiva, justamente las retenciones pueden ser la herramienta eficiente para resolver el problema si se usa adecuadamente el diferencial de retenciones entre cultivos, conforme la evolución de sus precios. Sin caer en admoniciones acerca de “cultivos malos” y “cultivos buenos”, lo cierto es que una diferencia más notable en el esquema de retenciones puede estimular la rotación y los procesos de agregación de valor de la cadena agroindustrial. Esta posibilidad no fue suficientemente explotada por el gobierno, casi seguramente por el temor al impacto inflacionario de una baja sustancial de las retenciones al trigo, maíz, arroz, etc y más aún a los lácteos o la carne. A pesar de eso no puede decirse abiertamente que la política anti-inflacionaria haya sido plenamente exitosa, y este es el aspecto en donde la sociedad paga un costo muy elevado de la falta de dialogo y coordinación gobierno-sector agropecuario. Entiendo que no es imposible – en Argentina - establecer ciertas garantías de provisión al mercado interno que convivan con una expansión de las ventas al exterior; pero en cualquier caso tal solución implica reconocer tanto la legitimidad de unas retenciones previsibles y no des-estimulantes, como la existencia de la renta agropecuaria.

Existe de parte del sector agropecuario una indudable insuficiencia para reflejar en términos de discurso su notable transformación; el conjunto de la ciudadanía es ajeno a dicho proceso complejo con aristas positivas y controversiales. Pero no se trata de una deficiencia técnica, no es simplemente una incapacidad comunicativa, sino que refleja un cierto desprecio del sector hacia la política, hacia el espacio público; no existe una comprensión acabada de la dimensión colectiva de su actividad –aunque la misma sea llevada adelante por empresas privadas-.

No es sorprendente que el “tironeo” por la renta agropecuaria se haga en medio de afirmaciones carente de sentido para la mayoría de los ciudadanos y por lo tanto caldo de cultivo para las consignas poco fundadas (¿quién sabe como funciona un pool de siembra?.....y cuántos de los que critican tales prácticas de gestión son capaces de explicar sin su aparición el salto de 70 millones a casi 100 que ha dado Argentina en los últimos años).

Argentina no sólo necesita una institucionalidad de mayor calidad, sino también de condiciones materiales que faciliten esa construcción y el aporte del sector agropecuario no debe limitarse al aporte de divisas, por su centralidad debe contribuir al país con una mirada que exceda la cuestión de la rentabilidad coyuntural.

La reconversión estructural de la economía Argentina no puede limitarse a detraer parte del excedente agrario para subsidiar la economía urbana (transporte, tarifas en general, consumos populares, etc). Esa receta de “shock” (imprescindible en primer momento) debe continuarse con otras medidas que a la larga permitan desmontar la “bomba de tiempo” que significa hacer funcionar a las ciudades en base a referencias económicas equivocas (como son los precios subsidiados).

Si no queremos caer en los riesgos de la “sobre-especialización” económica, no sólo debemos imponer tributos que socialicen la plus-renta agraria, también debemos fortalecer nuestras otras ofertas económicas. Si en un momento la existencia de bajos costos internos por un tipo de cambio elevado nos dio envión, no es lógico apoyar nuestra competitividad solo en una moneda devaluada.

Y la competitividad como Nación depende de la competitividad de nuestras ciudades, que en muchos casos es notablemente insuficiente, sobre todo en el actual proceso de cambio de escala de muchas de ellas.

La construcción de una economía compleja, diversificada, eficiente requiere de un Estado con recursos y visión y de actores sociales que desenvuelvan su potencial en la idea de proyecto compartido. Muchas medidas están siendo ensayadas en ese sentido, como por ejemplo el notable incremento de la inversión educativa y la extensión de redes físicas de conexión; sin embargo hay otras que están muy demoradas como la previsibilidad fiscal, el estimulo al crédito en moneda doméstica (respecto del cual la inflación es un desaliento absoluto), la simplificaciones legales a la formación de nuevas empresas, un tratamiento diferencial fuerte a la contratación de mano de obra por parte de las micro y pequeña empresas, el incremento del estímulo a la a calificación de personal en la empresa (debe multiplicarse por diez el uso del crédito fiscal a esos fines), y aunque parezca un poco fuera lógica: una política seria de promoción de consumos alternativos en la dieta (sobre todo frutas, verduras y hortalizas) y de comportamientos cívicos más responsables y económicos (como caminar en distancias cortas, cuidar la energía, separar la basura).

Lo cierto es que ahora tenemos un plus de posibilidades, que no es infinito y que bien podríamos ampliarlo si salimos de la pulseada y construimos un clima de trabajo compartido.

La otra cuestión es que destino se le da a tan extraordinarios (y seguramente pasajeros) ingresos públicos.

En una visión muy personal, creo que deberían financiar cinco objetivos igualmente extraordinarios: a) Una porción indudablemente debe usarse para sostener a los que luego de décadas de des-manejo económico han quedado marginados del circuito de producción y consumo (ellos no son responsables del quebranto argentino). Aunque debe girarse desde el actual esquema de subsidio directo a uno de subsidio al empleo, facilitando tanto la contratación de micros y pequeñas empresas, como la calificación en las empresas b) Otra porción debe constituir un significativo fondo anticiclico; Argentina, por su funesta historia económica, necesita blindarse mucho más que la media de los países a los vaivenes de la economía internacional y en tal sentido destinar durante varios años no menos de un 0,5 % del PBI a ese fin , c) Reorganizar su sistema fiscal. Es inconcebible mantener un discurso progresista conviviendo con un IVA del 21 % e impuestos al trabajo aún elevados, y un impuesto a los bienes personales que alcanza a propietarios de un solo inmueble. Sin descuidar el superávit hay que intentar una adecuación exitosa de nuestro régimen fiscal, lo que probablemente no debe hacerse de una sola vez, pero tampoco posponerse indefinidamente d) El cuarto objetivo debe ser la equidad territorial y en ese sentido es claramente defendible la expansión de la obra pública que el gobierno nacional viene impulsando en espacios geográficos alejados de los centros urbanos; con lo cual habilita nuevas oportunidades económicas. e) El quinto objetivo es cualitativo: reconcebir nuestro federalismo sobre bases fiscales serias; y sobre todo evitar la profundización de un modelo de relación dependiente entre niveles jurisdiccionales.

Si bien se está avanzando en algunos de esos frentes; hay un dato que muestra la “contracara” de no hacerlo de manera más decidida. Las retenciones al agro rondaron los u$s 6.000 millones en el 2007 (más de 2 puntos del PBI y alrededor de ¾ de nuestro superávit fiscal), y su participación en la torta de recursos es creciente (alcanzando en el último trimestre del 2007 la escalofriante proporción del 12 %) lo que nos exhibe la vulnerabilidad de nuestro modelo de sostenibilidad fiscal atado a una variable que obviamente no podemos manejar (los precios internacionales de ciertos comodities).

Sin embargo, no debemos olvidar que mientras las retenciones deberían financiar las reformas (extraordinarias) propuestas, el resto de la recaudación debe atender la extensión y mejora de prestaciones públicas que contribuyan a mejorar las condiciones de vida y el ejercicio de la ciudadanía. En algún sentido, el uso para fines cotidianos de la recaudación por retenciones (tan excepcionales) nos está desviando del camino – más difícil- de ordenar la expansión del gasto público (necesaria) y consolidar un modelo fiscal pertinente y eficiente en relación a nuestra estructura económica.

En este contexto, no se trata de “un problema del campo”, sino de una causa nacional: organizar una economía eficiente y justa, sin estigmas, valorando el esfuerzo de nuestros emprendedores y aprovechando la riqueza generada; estructurar un nuevo federalismo evitando la dependencia entre responsables políticos y estimulando la coordinación, reconcebir nuestras ciudades para que sean eficientes y sostenibles, recomponiendo el tejido social en base a la generación de nuevas oportunidades, en síntesis construir un país en serio.


[1] Se denomina “enfermedad holandesa” a las consecuencias dañinas provocadas por un aumento significativo de los ingresos de divisas un país por la suba de precios de un sector exportador, que al introducir “excesivamente” aquellas y apreciar desmedidamente la moneda conspira contra otros sectores de la economía transable.