Repensando la teoria del desarrollo

Universitá degli Studi di Bologna.
Maestría en Internacionalización del Desarrollo Local/ 2007.
Temas del ensayo:
Hacia un nuevo soporte institucional del Desarrollo.
Desarrollo, capacidades e identidades productivas.
Revolución informacional, nueva geografía y límites de la estatidad en la gestión del territorio.

1.- El problema.-
Casi como un paralelo a aquella búsqueda de los filósofos de la Grecia clásica que dedicaban sus esfuerzos, razonamientos y tribulaciones en el intento de encontrar el elemento fundante ó esencial de la existencia; durante mucho tiempo ha sido motivo de obsesión de economistas y cientistas sociales dedicados a la cuestión del “Desarrollo” encontrar también la cuestión “esencial” que explique porque unas sociedades y no otras construyen el conjunto de condiciones materiales, institucionales y relacionales que hemos dado en llamar “Desarrollo”, y también explicar como se origina tan complejo fenómeno civilizatorio.
En esa búsqueda se fueron sucediendo aproximaciones teóricas que han contribuido a conformar el acervo de conocimientos que disponemos en la materia y han aportado a una visión más completa (y en ese sentido también más compleja) de un fenómeno sin dudas multidimensional, apasionante y difícilmente simplificable. Visiones que en la mayoría de los casos, más que impugnarse mutuamente, van conformando un cuadro y explicando una evolución histórica altamente afectada por la aparición de hechos nuevos (tecnológicos, sociales, institucionales, etc) que exigen permanentes revisiones.
Así se fueron sucediendo aportes que orientaron la observación: desde la importancia de la acumulación de capital, el valor de la capacidad social de creación de “bienes públicos”, la importancia de la existencia de instituciones democráticas, el rol de la apertura económica y la competencia, la difusión del conocimiento, el rol de la disciplina en el proceso productivo, etc, etc. Cada aporte ha ido enriqueciendo los análisis e incorporando a los mismos elementos notables de las exteriorizaciones sobrevivientes de un objeto de estudio amplio y de fronteras difusas (los cambios económicos y las transformaciones sociales que de aquellos se derivan ¿ó a la inversa?).
Y sin ningún afán de minimizarlo (todo lo contrario), digamos de existe un “hecho nuevo” que viene a alterar de manera definitiva la reflexión en torno al Desarrollo; se trata de la emergencia de la denominada “sociedad en red”, con su impacto en las formas de producción, de relación, de organización social y de difusión del conocimiento. Al punto que bien puede decirse que se trata de una situación que obliga a revisar la totalidad de los encuadres teóricos existentes, por la profundidad de las transformaciones económicas y sociales en marcha y por las alteraciones de situaciones (dadas por ciertas) que se encuentran en la base de las reflexiones hasta ahora validas en esta materia[1]. La emergencia de la “sociedad en red” conjuga por un lado: las transformaciones materiales, relacionales y por cierto también las revisiones conceptuales que de las mismas se derivan, unas y otras son parte de un mismo proceso.
Claramente, se están modificando aspectos centrales y contextuales de lo que hemos venido denominando Desarrollo: modos de organización empresaria, localización de la producción industrial, alteraciones en los procesos de agregación de valor, cambios en la criticidad de los recursos, etc. Situaciones que partiendo de nuevas posibilidades tecnológicas y de las formas en que organizaciones empresarias, organizaciones no gubernamentales, instituciones educativas, sociedades en general, hacen uso de las mismas; “estresan” su propia condición de existencia ó el modo y significado de dicha existencia (exigiendo adaptación).
El poco tiempo transcurrido desde la aparición de Internet (como hecho central de la “sociedad red”), demuestra fehacientemente la evolución de las transformaciones que arriba enunciamos. La misma ha sido muy fuerte claramente en el caso de la organización de la “sociedad civil global”, rápidamente adaptada a la lógica reticular, quizás favorecida por no estar precedentemente estructurada. También es significativa en el caso de la organización industrial, como lo demuestra el aumento incesante del comercio internacional de los denominados bienes intermedios[2], y no menos relevante en los cambios en el comercio retail, la educación, y otros universos sociales relevantes (entre los que no hay que minimizar el incremento del rol de Internet entre los modos en que la gente se conoce y vincula en términos personales e íntimos).
Sin embargo se advierte que existe un cierto retraso en la adaptación de la forma de organización y los modos de intervención del Estado[3]. En el mejor de los casos el uso que los Estados han hecho de Internet se ha limitado a 3 acciones, típicas de un liderazgo burocrático que no ve en Internet “más que un instrumento”: a) Publicitar sus acciones (la mayoría de las veces con un lenguaje para expertos administrativistas), b) Crear una Oficina de la “Sociedad de la Información” para estimular a personas y empresas el uso de las TIC´s, y c) Pasar el soporte de formularios y expedientes del papel a formato digital, modificar su forma de archivo e incrementar la circulación de formularios burocráticos por esa vía. Ninguna de esas tres acciones aprovecha el potencial relacional de Internet y en ninguno de los tres casos implica una revisión de la anatomía organizacional estatal. Creemos que se trata de un diferencial adaptativo (los economistas lo denominarían “gap”) de importancia creciente.
Y en lo que respecto al potencial uso de ese capital relacional, en especial (dentro deluniverso que es la organización estatal), nos interesa abordar la importancia, a los fines de la promoción del Desarrollo y la “cohesión territorial”, de las relaciones entre los distinto niveles de gobierno del Estado (gobierno multinivel), la influencia de tal conjunto de relaciones como organizador territorial, el eventual cambio de importancia relativa de los niveles del Estado; la posible emergencia de un modo diferente de constitución de la estatidad, a la luz de un incremento exponencial de las posibilidades tecnológicas de relación entre los distintos niveles de gobierno, y por sobre todo la aparición de una nueva capacidad de formulación y organización de políticas públicas que aproveche las ventajas ciertas de las diversas aproximaciones territoriales del Estado, evidenciadas como niveles de gobierno.
No somos ingenuos, y sabemos que se trata de procesos traumáticos, algunas veces resistidos y lentos; muchas con consecuencias impensadas y resultados paradojales; y no somos cultores de un posicionamiento fetichista. Pero un “gobierno multinivel” de buena calidad, puede contribuir a acotar la brecha de zonas relativamente retrasadas ya no desde una perspectiva de intervención cuasi-colonial, sino desde una lógica (la red) diversa y desafiante.
Lo que genéricamente se denomina “gobierno multinivel”, tiene muchas y diversas manifestaciones (que abajo veremos), pero desde el punto de vista de la revisión de las aproximaciones al Desarrollo que planteamos, a partir del incremento de la coordinación pública, aparece como: a) condición de incremento de la posibilidad para evitar una evolución fatalista e ingobernada de las derivaciones sociales de las transformaciones tecnológicas y b) Un nuevo marco de reflexión para las acciones de cohesión territorial.
Además no debemos dejar de mencionar que su aparición (de una reticulación estatal más intensa, estamos hablando), es manifestación de una respuesta organizativa funcional al desafío de un entorno cambiante, y expresión en sí misma de un Desarrollo diferenciado.
Haciendo un paralelismo, digamos: si el proceso de “reticulación social” se funda en las ventajas relativas de la organización-red, para la transmisión de la información y derivado de ello, la generación de mayor eficiencia de este tipo de organizaciones sobre los modos piramidales; el retraso relativo del Estado en la constitución de modos de articulación multinivel de uso intenso de las TIC´s, no es otra cosa que una restricción política a la circulación de información y conocimiento, como insumo generador de adaptabilidad y posibilidad eficiente de respuesta.
La reflexión política sobre la necesaria emergencia de un Estado-red, y su materia prima esencial: un multilevel governance adecuado, es indispensable en términos de adaptabilidad organizacional y eficiencia en el diseño y desarrollo de políticas públicas; pero también, como veremos luego, en términos de ciudadanía, pertenencia, participación y re-equilibrio de poder social entre el espacio público y las organizaciones privadas. Nada que este fuera de la agenda del Desarrollo.
No se trata de una cuestión de “organigramas” (eso sería como pensar que el Estado Nacional es sólo una organización diferente ó como que la construcción europea es sólo un añadido de estados nacionales). Estamos hablando de procesos que al modificar el aparato público, modificaran la forma de distribución del poder estatal, las capacidades de influencia en el mismo y el modo de respuesta del Estado.
No hay que descartar que el sentimiento de asedio que viven las estructuras estatales, en parte se deba a la multiplicación de la capacidad de demanda de la sociedad civil, por haberse reticulado y hacer circular más rápido la información; frente a una estructura que aún (cuanto menos) no se ha acomodado al nuevo entorno.
Es por esto, entre otras cosas, que entendemos, que un factor adicional que favorece e impulsa el Desarrollo es la conformación de un adecuado modelo de organización estatal, y en ese sentido planteamos la necesidad de la construcción de un “gobierno multinivel adecuado” a las condiciones de entorno (tecnológicas, sociales, culturales, etc); que aporte “gobernabilidad” y favorezca las transformaciones necesarias que al menos no impidan las dinámicas sociales que impulsan la incorporación crítica de tecnología y también contribuyan a la apertura del debate sobre los efectos que las sociedades entiendan como dis-valiosas de tales transformaciones.
Si concebimos al Desarrollo como construcción de ciudadanía[4], y entendemos que es esencial a ese proceso el incremento de la conciencia sobre los procesos sociales; parecieran ser respuestas defectuosas: tanto las reacciones regrecionistas o tecnofóbicas, como la tecno-filia a-crítica e inconducida.
Pero, seamos claros, la “larga lista” de factores determinantes del Desarrollo no se limita cuestiones de organización, ni se extiende con esta reflexión; siempre se supo que un modelo de organización estatal adecuado no era un factor menor[5]; sólo que esta claro que en lo futuro habrá una influencia notable del soporte tecnológico y de las formas de compartir y usar la información, para el diseño de políticas públicas, con lo que ello puede significar en términos de eficiencia estatal, calidad de asignación de los recursos, legitimidad pública y por lo tanto capacidad de intervención política[6]. Sobre todo si aceptamos que en el “marasmo” comunicacional que las TIC´s han generado (por su economicidad, por su practicidad, por su velocidad, etc) circula “conocimiento”, pero sobre todo, si pensamos en una “cultura red” (seguramente en muchos lugares ya construida, en otros “a construir”), puede aún circular mucho más conocimiento, y generarse nuevo fortaleciendo colectivamente la forma de comprensión de problemas e intervención pública.
El problema, que presentamos parte de la reflexión sobre el impacto posible de los cambios tecnológicos en los modos de organización estatal y en la capacidad de intervención política; y por supuesto que cosa de ello puede derivarse en el territorio como posibilidad de promover Desarrollo y la cohesión territorial.

2.- Introducción.-
En este breve ensayo, es mi intención abordar e intentar des-agregar una serie de fenómenos socio-políticos aparentemente inconexos; que según considero dan cuenta de una transformación sustantiva de la relación – siempre existente- entre instituciones, desarrollo y territorio. Tales mutaciones, aparecen como una derivación del conjunto de transformaciones tecnológicas convergentes, que denominaremos “revolución informacional”[7], que no es otra cosa que el entramado de condiciones de generación y derivaciones sociales, de la aplicación de las nuevas tecnologías de información y comunicación; que por su potencia, tienen la capacidad de modelar las formas de producción, los valores sociales, los conceptos, las ideas previas sobre el Estado y hasta el valor del tiempo y de los recursos en cada Sociedad.
Nuestro interés se centrara en buscar, si es que existe, una lógica en dichas relaciones; verificar si el actual modo de organización del Estado es funcional a la finalidad última de existencia de un poder público organizado; y avanzar sobre la eventual aparición de una “estatidad en red” manifestada como “gobierno multinivel” ó como incremento de las relaciones multinivel y de su importancia como factor de Desarrollo.

3.- Desarrollo e Instituciones.-
Si hay tres conceptos en la literatura política (y económica) polisémicos, cambiantes y difusos, sin dudas lo son “desarrollo”, “instituciones” y “territorio”. No es interés de este trabajo hacer una cronología de su evolución, ni enfocar con preciosismo semántico un análisis de las definiciones y su vinculación con las teorías que las soportan, ni tampoco intentar nuevas definiciones. Más sencillamente trataremos de contribuir a relacionar estos tres conceptos; porque entendemos que se encuentran profundamente afectados en términos históricos, atento la naturaleza del cambio impuesto por el advenimiento de la denominada economía informacional.
Y uno de los cambios más sutiles, para el observador ligero, pero a la vez más significativos del advenimiento de la economía informacional; es justamente el carácter estructural (y no cíclico) de dicho cambio, cuya apoyatura definitiva es la multiplicación de la capacidad de procesamiento de la información y el abaratamiento de las comunicaciones y de la transferencia de información. En ese sentido la “explosión de conocimiento” es entre otras cosas el resultado de una enorme multiplicación de la capacidad difusa de acceso a fuentes y la novedosa ultra-flexibilidad del trabajo coordinado a distancia. Tal posibilidad económica, representa una variable de ruptura cuyos impactos económicos, institucionales y territoriales apenas han comenzado.
Así como el industrialismo no puede ser leído como una proyección de la economía artesanal; la economía informacional es mucho más que una re-asignadora eficiente de procesos productivos a escala planetaria. En el caso de la economía industrial, la multiplicación a límites impensados, de la fuerza de trabajo (antes casi exclusivamente apoyada en la disponibilidad de fuerza muscular humana ó animal) sumado a nuevos modos de organización de la misma (sobre todo el fordismo) dieron lugar no sólo a una nueva economía, sino a una nueva sociedad, y como veremos adelante una nueva concepción y organización del territorio. Ahora lo que se multiplica es la memoria y la capacidad relacional, y ese proceso no implica una simple aceleración coyuntural del ciclo económico, sino un cambio del valor relativo de los recursos dentro del proceso económico y por sobre todo un cambio de los elementos de criticidad de tales recursos, mayores posibilidades de organización, mayor estrés sobre la infraestructura existente, mayor presión sobre los recursos naturales, pero también mayores posibilidades de programación eficiente y racional de su uso, casi seguramente incremento de las posibilidades de acción colectiva difusa (para cualquier fin), y entre otras cosas también, por que no decirlo, una re-estructuración territorial a escala planetaria.
Mucha literatura ha sostenido que antes de la economía industrial, el recurso económico crítico era la disponibilidad de tierra fértil y la organización territorial se fundaba en la “accesibilidad material” con los medios que se disponían en la época; luego en la Sociedad Industrial los elementos de criticidad fueron diversos, pero sin dudas la dotación y uso de recursos energéticos, era representativo de la tasa de sustitución de fuerza muscular y en ese sentido de profundización del proceso de industrialización; en cambio el territorio se reorganizó como mercado, y por lo tanto su centralidad se fundó menos en la “accesibilidad material” y más en la accesibilidad comercial (aunque el Estado-Nación, con sus herramientas de homogenización, también valoró el carácter de “agregador simbólico” del territorio).
Hace demasiado poco tiempo, se valoraba la potencia de los países por su extensión, y hace mucho menos tiempo todavía se medía el Desarrollo de las Sociedades, conforme el mayor consumo energético ó el volumen de basura producida; dos indicadores paradigmáticos de la época pre-industrial e industrial. Vale preguntarse ¿Cuál es la criticidad de la economía informacional?, ¿Cómo es el territorio de los flujos de conocimiento y de las redes, que parece ser su correlato?[8]. ¿Seguirá operando el territorio como fuente de identidad? ¿Si así no fuera, que identidades, reemplazaran a las territoriales? ¿en cambio si la globalización “pone más en evidencia” la pertenencia territorial, cómo administraran los Estados Nacionales las “tensiones territoriales”? ¿podrá una buena organización multinivel evitar un caos tensional, de raíces históricas y ahora potenciado por las mayores posibilidades tecnológicas que permiten escapar del despotismo de “la escala”[9]? ¿ si la cultura-red avanza, avanzará con ella la idea de interdependencia relativa y convivencia cívica ó acaso la red puede ser un entorno más vulnerable y plataforma ideal para prácticas free-rider?[10]
Lo que creo cierto, dentro de mi enorme universo de dudas, es que la sociedad informacional, pone en evidencia una situación que previamente resultaba menos clara: El desarrollo tiene menos que ver con los recursos que se tienen y más que ver con las capacidades sociales para darle sentido a los recursos que se tienen ó que se generen. Y la evidencia es categórica, por la naturaleza intangible (Rullani usa el término: inmaterial) de los insumos sustantivos de la economía informacional. Releyendo la historia económica, desde ese prisma, se relativiza el rol de la tierra ó los recursos energéticos y por supuesto, se revaloriza el rol de la protección a los derechos, el impulso a la energía creativa, la capacidad autogestiva, la alfabetización masiva, la valoración de los procesos institucionales consensuales, y otros factores, no siempre valorados a la hora de comprender el recorrido económico de las sociedades.
Nosotros (esta generación) hereda el término Desarrollo construido por los teóricos políticos, sociólogos y economistas de la “era industrial”. Detrás del término hay una larga suma de reflexiones y carga conceptual; que tal vez pueden resultar ricos históricamente pero insuficientes para contribuir a la comprensión de fenómenos, frente un cambio como el que esta sucediendo en estos umbrales del siglo XXI.
El pensamiento sobre el Desarrollo, es sin dudas uno de los ejemplos más cabales, de la reflexión empujada por los hechos; el concepto mostró una naturaleza porosa y expansiva, que para su enriquecimiento incorporo cientistas políticos, sociólogos, antropólogos, geógrafos, educadores, etc. Desde una primera visión economicista (desarrollo = expansión del producto), se paso a visiones pluri-disciplinares. Sin embargo, tal convergencia no siempre ha sido pacífica y concretamente muchas veces ha dado lugar a un dialogo de sordos.
Claramente la larga lista de adjetivos (calificantes) que en los últimos años han secundado el sustantivo “Desarrollo” (sustentable, equilibrado, integral, territorial, local, humano, etc) no hacen más que dar cuenta tanto de una convergencia disciplinar un tanto anárquica, como de un cierto agotamiento conceptual y de una restricción teórica, que en mi opinión no es en absoluto independiente del cambio paradigmático originado en las transformaciones tecnológicas y los nuevos modos de organizar y distribuir geográficamente la producción; su impacto en los valores sociales y la consecuente redefinición de la trama institucional.
La transformación conceptual (el abandono de la visión industrialista del Desarrollo), excede el ejercicio de cambiar el parámetro de medición del mismo, por formulas polinómicas más o menos complejas; no se trata de un problema de medición (aunque la incorporación de consideraciones intangibles hacen ciertamente difícil las mismas). Así como la revolución informacional esta cambiando la forma de constitución de la base material de la sociedad, su correlato conceptual debe cambiar el prisma de observación de los fenómenos asociados a tal transformación. Como ejemplos burdos, veamos los péndulos valorativos que cotidianamente se exhiben entre opciones de lo que considerábamos Desarrollo y nuevas visiones emergentes: antes describíamos al Desarrollo como un proceso fundado entre otras cosas en la explotación intensiva de los recursos naturales y hemos pasado a una visión como sostenedor de las condiciones de la biosfera; desde la visión de “apropiación exclusiva” del conocimiento a la visión de compartir el conocimiento, de la visión de incremento del consumo a una visión de re-significación del consumo; desde una visión de aumento de la velocidad de la vida cotidiana a una visión de revalorización del tiempo en la vida cotidiana, etc, etc. Queda claro, que el agotamiento conceptual adelantado es cierto, y que resulta un desafío generacional re-significar el Desarrollo, evitando visiones regrecionistas, simplificadoras ó excesivamente parcializadas.
Y si el Desarrollo ya no es más (exclusivamente) la multiplicación de la energía en bienes y servicios. ¿Qué es?; y en tal caso en lo que respecta a nuestro objeto de reflexión, qué relación existe entre los cambios sociales y territoriales derivados de la nueva economía y las instituciones que organizan la sociedad. ¿Cuál es el nexo que vincula la emergencia de una economía fundada en nuevos pilares, la organización territorial y el correlato institucional?
A fines de evitar un posicionamiento que puede resultar banal, haré un sencillo recorrido para justificar una visión (como cualquiera de ellas relativamente parcial y arbitraria) del Desarrollo en la economía informacional.
Uno de los rasgos más notables de la nueva economía, absolutamente derivado de la velocidad y economicidad de la comunicación y de la alta disponibilidad de información en casi cualquier punto del globo; es –justamente- la velocidad de posicionamiento, anticipación y respuesta de los actores económicos y sociales (de allí se derivan los a veces sobre-actuados contagios financieros. Lo que hace una décadas demoraba días ahora es prácticamente instantáneo); y frente a la velocidad de cambios y de reconocimiento de los mismos; la conducta social funcional a ese entorno es la capacidad adaptativa (una cierta plasticidad para organizar recursos, para modificar cursos de acción, para re-entrenarse pertinentemente, etc). De allí que una primera aproximación, algo elemental podría ser: en el nuevo contexto económico, las sociedades (lo mismo vale para las empresas) con mayor “capacidad adaptativa” a los requerimientos de la economía informacional, podrían tener ventaja, sobre aquellas más rígidas. Sin embargo, creo que estamos a las puertas de una paradoja, sobre la que corresponde incrementar la observación.
El núcleo duro de los conceptos en juego, no es de fácil tratamiento: velocidad, flujos, adaptación, estabilidad o rigidez; y por supuesto el control de dicho cambio; el rol de los poderes públicos (y no públicos), de los actores y los márgenes existentes o no de capacidad de gobierno sobre el proceso.
Corresponde al menos preguntarse, ¿qué dota (ó brinda) a una sociedad de mayor capacidad adaptativa? ¿si tal capacidad adaptativa puede estimularse y ser incorporada en el marco de un proceso socialmente aceptado? ¿cuál es el conjunto de factores que hacen adaptativa una Sociedad? ¿hay un correlato entre “dimensión” (de ciudades, de empresas, etc.) y capacidades adaptativas? ¿Acaso tal condición adaptativa, no entraña el riesgo de una “cultura uniformante” en la sociedad en red? ¿ y en un mundo cambiante y “adaptativo” no será un valor (incluso económico) preservar “modos de vida y rasgos de identidad”? e incluso, ¿no corresponde una intervención coordinada, para evitar que el advenimiento de la sociedad en red golpee de modo irreparable el acervo cultural mundial? y sin tomar ningún posicionamiento prematuro, ¿acaso no queda claro, que aún la lógica de la “preservación cultural” se inscribirá en los métodos de la nueva economía y el nuevo entramado tecnológico?,
Así como las preguntas pueden resultar infinitas, la lista de factores que inciden en la “adaptabilidad” de una sociedad, puede ser extensa: unos parámetros de educación masiva y no dogmática, una cultura abierta a expresiones diferentes, una disponibilidad de recursos materiales que permitan financiar infraestructuras para un entorno económico cambiante, un régimen legal de alta protección a las creaciones intelectuales, y a la vez un cultura de cooperación de los desarrollos públicos del I +D, una legislación fiscal que permita la transformación de empresas, una visión “no provinciana” de sus elites políticas, un sistema financiero que transmita confianza y que permita la fluida canalización del ahorro, una capacidad de revisión de los roles estatales ante la transformación relacional de la sociedad, unas pautas macroeconómicas sostenibles, etc, etc. Dejando expresamente sentado que la valoración de la “adaptabilidad” y la búsqueda de sus correlatos concretos, no implica una consideración ética: una sociedad adaptativa no es mejor ni peor que una rígida, simplemente es más funcional a un entorno tecnológico emergente.
Sin embargo y volviendo a la paradoja adelantada, no es absurda la reflexión de algunos pensadores de esta materia[11], acerca de relacionar la capacidad adaptativa de las sociedades, con la calidad de su trama institucional, medida esta como ajuste a ciertas pautas de funcionamiento que hacen previsible y gobernables los procesos de cambio normativo y adecuación social a los mismos. Sintetizando, una cierta estabilidad procedimental, es un mejor contexto para la adaptación de actores. Y aquí esta el núcleo de la paradoja. Para que puedan adaptarse los procesos productivos, para que puedan adaptarse los modos comerciales, para que pueda adaptarse una sociedad a una nueva valoración del tiempo, para que pueda adaptarse el sistema educativo, para que pueda adaptarse el espacio público, para que una sociedad sea receptiva a cambios profundos, etc o sea para que se produzca el conjunto de adaptaciones de por sí traumático que todo cambio de época significa; y para que pueda hacerse orientado a mejorar las condiciones de vida de la mayoría de la población; es necesario sostener y perfeccionar los instrumentos institucionales (formales e informales) que pueden dotar a la sociedad de alguna gobernabilidad, sobre tales procesos.
O sea un cambio profundo, necesita de unas referencias no inmutables, pero sí claras, consensuales, de aceptación mayoritaria, de aplicación no traumática; y lo necesita porque la transformación de la que hablamos a pesar de su extensión, su profundidad, su cotidianeidad y su rápida naturalización, no es “incausada”, requiere para su explotación racional y aprovechamiento social de una cantidad de factores que sólo pueden ser construidos en un marco convivencial calificado. No es posible aprovechar las ventajas de la economía informacional sin inversiones, sin recursos humanos calificados, sin un plurilinguismo extendido, sin un programa de visibilidad territorial concertado entre sector público y privado; o sea sin un conjunto de herramientas derivadas de la existencia de la capacidad social de organizar respuestas colectivas (proceso de estructuración institucional).
Tanto la rigidez extrema, como la ausencia de un marco referencial a la actuación de los actores, son contextos que denotan una imposibilidad adaptativa; y en consecuencia constituyen un obstáculo al aprovechamiento de las ventajas derivadas de una economía que a escala mundial está multiplicando los recursos (a la vez que transformando el modo de apropiación de los mismos).
Tal paradoja explica el reciente crecimiento económico de sociedades que han combinado una enorme capacidad de adaptación social a las señales de la economía (sobre todo de la economía de innovación), con unas pautas institucionales garantistas hacia agentes económicos pero también hacia ciudadanos e instituciones extra-territoriales (el caso emblemático es Finlandia, pero en la misma línea puede situarse Irlanda). Situación que sin duda cuestiona una cierta visión apocalíptica del proceso de re-configuración económica en materia de derechos ciudadanos. Aunque lo trataremos más adelante, entiendo que el proceso abierto por las transformaciones tecno-económicas, también afecta el concepto mismo de ciudadanía.
Pero por otra parte, resultaría en extremo ingenuo no advertir, que así como el caso finés responde a los extremos presentados, existen ejemplos contemporáneos donde la única lectura hecha por ciertas elites, del incremento de la capacidad social adaptativa, ha sido el aflojamiento de normas ambientales, la baja de los costos laborales, la desregulación absoluta del flujo de capitales, la disminución de los gastos derivados del welfare con objeto de una disminución competitiva de las imposiciones fiscales, etc. Tales ejemplos, demuestran una visión absolutamente caricaturizada de la capacidad de adaptación. Si bien es cierto que puede resultar necesario disponer de un cuerpo normativo que permita a la sociedad hacer una asignación eficiente de recursos, no es menos cierto que el nivel de consenso social que una sociedad construye en torno de ciertas garantías es un activo, que muchas veces puede ser de mayor valor al costo económico de su sostenimiento. Con todo, está claro que la capacidad adaptativa no es un “stock” que una sociedad tiene, sino más bien una visión que debe instalarse en torno de un enorme conjunto de acciones (públicas, privadas y compartidas) que le permitan hacer frente a una economía conocimiento-intensiva; así las sociedades que inviertan más en re-entrenamiento laboral de adultos, en transformación curricular a favor del desarrollo de la creatividad, en extensión de capacidades gerenciales, en generación de entornos laborales creativos, en aprovechamiento social de la investigación pública, en sostenimiento de entornos ambientales calificados, en infraestructuras que mejoren la economía y la gobernabilidad urbano-reginal, en identificación positiva del territorio, en cultura de mediación de conflictos etc, podrán hacer frente a un contexto económico cambiante, pero dominado por múltiples formas de valorización creativa de la información.
Pero volviendo a la conformación de la capacidad adaptativa; como insinuamos arriba, existen indicios de al menos dos tendencias: la adaptación basada en la disminución de los costos y la adaptación basada en el incremento de la productividad. La coexistencia es absolutamente previsible, y aún así extremadamente rica para el análisis. Y la cuestión institucional presente en ambas, nos es de sumo interés. *****
Correspondería en este punto un análisis fáctico (ciertamente de difícil elaboración, pero sobre el cual intentaré progresar en el futuro)[12], para sostener lo que considero es la explicación que da respuesta a las tendencias aparentemente contradictorias, en materia de capacidad adaptativa de los territorios a la dinámica económica emergente: el primer indicador de adaptación económica es la condición receptiva a flujos de recursos económicos (en principio capitales, cuya movilidad es casi absoluta; pero no debería dejarse de lado la valoración de la movilidad de personas, que por cierto demuestra la existencia de unas capacidades adaptativas de las cuales los capitales nada nos dicen). De lo que se podría derivar el axioma: si una sociedad/ territorio tiene la capacidad de retener su propio ahorro y recibir inversión extranjera (sobre todo la inversión extranjera directa), demostraría que ha hecho unas adaptaciones funcionales a las condiciones de desarrollo de la actividad económica global.
Sin embargo, esa idéntica condición “receptora” (tomando un ciclo largo -20 años- y valorando sólo los casos salientes) la comparten países tan diversos como Finlandia, Irlanda, Chile, Corea del Sur, India, China, Nigeria, Sudáfrica, Nueva Zelandia, etc.
En principio, pareciera que la simplificación modélica de la teoría económica (a veces) nos juega una mala pasada. Por caso, tomemos el ejemplo de Finlandia, un país con altos salarios y régimen laboral relativamente rígido, con restricciones ambientales severas, con altos impuestos, y sin embargo durante muchos años receptor neto de inversión extranjera directa.
Una investigación podría encaminar la respuesta, que sospechamos: capitales de alta calidad fluyen hacia territorios/ sociedades de alta calidad (muy adaptativos y con una trama institucional que mantiene una buena gobernabilidad democrática sobre los procesos de cambio); capitales de baja calidad fluyen hacia territorios/ sociedades, cuyos criterios de adaptación son de baja calidad.
En tal afirmación el concepto “calidad” no esta asociado a un standard (como lo haría un ingeniero); sino a un conjunto de valores. Cuando nos referimos a “capitales de calidad” nos referimos a aquellos cuyo criterio de selección de oportunidad económica tienden a conjugarse con intereses sociales (generación de empleo, sostenibilidad ambiental, respeto a las normas locales, etc). En idéntico sentido territorios/ sociedades de alta calidad, son aquellos cuya inteligencia organizacional, les permite comprender las necesidades de la evolución socio-económica y adaptar las respuestas (estatales o no estatales) a tal evolución (por ejemplo: respecto de la educación pública, la inversión en I+D, las pautas macroeconómicas, el cuidado del ahorro, las infraestructuras, la promoción del plurilingusimo masivo, la promoción de la ciudadanía digital, etc).
1.- La transformación tecnológico-territorial que dio lugar a los Estados Nacionales.-
La denominada “gestión del territorio” aparece como un conjunto de capacidades basadas en conocimientos de orígenes pluri disciplinares; orientadas a intervenir sobre el espacio a los fines de su definición y administración. Convergen en su constitución elementos de la geografía, la administración pública, la teoría política, la economía, la gestión cultural, la dotación tecnológica, etc. Sin dudas, el dominio ascendente del hombre sobre los espacios, la valoración cultural que se hace de los mismos y también las restricciones crecientes que muestra una biosfera (que es a la vez hábitat, paisaje y recurso) “estresada” por usos no siempre sostenibles, ha hecho de la gestión territorial una materia expansiva sobre la que hay un destacado interés académico y político y cada día mayor reflexión.
Corresponde relacionar con ese creciente interés algunos pensamientos que no por obvios deben soslayarse: el primero de ellos es la existencia de correlaciones entre la organización política y las dinámicas territoriales. Esta claro que la organización política no ha sido siempre idéntica, y su evolución se ha debido en parte al modo en que la misma política incidió o pretendió incidir sobre el territorio. La organización política es desde todo punto de vista un producto histórico y en tanto tal han convergido en la constitución del “Estado tal cual hoy –y en este lugar- lo conocemos” una serie de factores, que justamente le otorgaron un basamento que ahora se encuentra en transformación. Y es un basamento donde lo “territorial” no estuvo en absoluto ajeno (este modelo de Estado que conocemos es además de muchas otras cosas “un modelo de conformación territorial”). Sólo nuestra tendencia a naturalizar lo existente o dominante nos aleja de la necesaria criticidad del científico insatisfecho, que hace de la revisión de lo dado una parte de su tarea. Y los Estados nacionales “tal cual hoy los conocemos”, un artificio de origen europeo que nos resulta cómodo para reflexionar, apenas tienen –en los más prolongados de los casos- 3 ó 4 siglos de una hegemonía que tardaron en imponer, y para la cual contaron con la invalorable ayuda de transformaciones tecnológicas y necesidades económicas de búsqueda de escala e integración trans-territorial. Por lo demás y para desde algún lugar “universalizar” un fenómeno perfectamente acotado, digamos que los Estados nacionales no sólo son un producto histórico sino una categoría de análisis de uso frecuente en la teoría política, que ha intentado con sorprendente éxito transformar en único un “modo estatal de ver el mundo” y también un “modo de homogeneidad territorial del ver el mundo”.
El modelo de conformación territorial que es el Estado Nacional (con todas las diferencias que hay entre cada uno de los mismos), esta basada en la idea racionalista (aunque luego adquirió caracteres románticos) de un territorio: un gobierno: un pueblo. El ideal del Estado Nacional es ciertamente homogenizante, aunque no siempre (sí muchas veces) se haya caído en soluciones autoritarias para la conquista de tal ideal.
Debemos remontarnos aunque sea someramente a la génesis de los Estados nacionales por tres razones: a) Se trata del modelo político de gestión territorial existente, b) En su conformación se conjugaron los cambios más trascencentes hasta la actualidad en materia de significación territorial a escala planetaria, c) Su constitución fundó el modo de ver el mundo a través de nuevas categorías conceptuales.
Antes de la existencia de los Estados nacionales, Europa era un continente fragmentado por miles de pequeños gobiernos locales (feudos) sin articulación entre sí. Las tareas de alta significación estatal (en aquel tiempo sobre todo la defensa de las ciudades y el control físico de la accesibilidad) estaban en manos del gobierno local. El gobierno local era “el gobierno real” poco ó nada quedaba fuera de su alcance. En el espacio local se resolvía la vida; en ese espacio se daba un orden social de baja movilidad, la mayoría de las cosas era previsible, eran escasas las articulaciones estatales; como dato interesante señalar que en muchos de esos lugares existía (por denominarlo de alguna manera) una proto-burguesía: un conjunto por lo general pequeño de artesanos propietarios de sus herramientas (generalmente de uso manual) poseedores de un “saber hacer” con el cual satisfacían las necesidades de bienes y servicios en ese acotadísimo espacio local. Un pequeño mundo aislado, culturalmente monótono, previsible, inmóvil, un territorio acotado y una organización política muy simple, por lo general reducida al poder despótico del señor que mantenía una lejana relación con Casas Reales débiles y distantes y en algunos pocos casos con limitaciones a su poder señorial (como excepción y en la práctica de bajo cumplimiento). Un Estado con casi nula organización funcional, con una fiscalidad simple, con fines vinculados a la supervivencia, con la defensa como rol central.
Quizás abusando de la simplificación, podemos decir que los grandes descubrimientos geográficos de los siglos XV, XVI y XVII y las transformaciones tecnológicas de los siglos XVII, XVIII y XIX que abrieron la puerta al industrialismo; fueron una buena combinación de situaciones para generar primero y consolidar luego un modelo de “agregación político-económico-cultural-territorial” que hemos denominado Estado-Nacional. Con claridad, el valor simbólico de un mundo espacialmente creciente como mundo emergente y de un mundo altamente “modificable” con las nuevas aportaciones tecnológicas, sumados al valor concreto de los saltos de disponibilidad de recursos originados en las dos situaciones, ya sea por apropiación de recursos existentes en los territorios conquistados (colonialismo) ó por el incremento de producción y productividad determinado por el uso de las (en ese momento) “nuevas tecnologías” forzaban una “ruptura de fronteras feudales ó comarcales”.
Así el Estado aparece como una agregación “racional” que se edificó (o bien, las burguesías edificaron) sobre territorios redefinidos y sobre identidades diversas; se trató de una nueva configuración del mundo a escala planetaria (aunque todo el planeta no estuviera involucrado directamente). Tres siglos aproximadamente tardó el proceso, pero sin dudas fue exitoso, en algún momento naturalizamos unas fronteras, unas banderas, unos flujos de bienes agrarios e industriales, ciertas (ridículas) uniformidades culturales e incluso naturalizamos estereotipos. Las más de 600 lenguas que se hablaban en la actual Francia fueron una (y oficial) y en todo Europa el proceso fue casi idéntico; más tarde o más temprano los Estados Nacionales fueron definiendo sus espacios, sus identidades, sus singularidades.
La proto-burguesía dotada de nuevas herramientas, de nuevos recursos, fue necesitando espacios (mercados) y en tal sentido se fue concibiendo la idea de “ruptura comarcal”; se necesitaron fronteras más firmes (y ejércitos que las defiendan y eventualmente expandan), aduanas para impedir el acceso de productos que pueden realizarse fronteras adentro y una burocracia que sostenga reglas de funcionamiento económico y social más allá de la voluntad arbitraria de los monarcas; lógicamente también un sistema fiscal más estable y complejo que sostenga a ese Ejército y a la burocracia estatal); así la proto burguesía devino en burguesía nacional y contribuyó a crear una nueva organización política en reemplazo de aquel feudo comarcal: el Estado-Nacional de nuevos roles, vinculados a la expansión económica a la conquista y defensa de mercados, al aseguramiento jurídico de la riqueza de nuevo cuño (patentes, marcas, derechos, etc), al reconocimiento de derechos de comercio, etc. La estatidad que se construyó –obviamente- se dotó de la funcionalidad necesaria para responder a las necesidades sistémicas del “nuevo orden”, y la organización territorial también es un intento/ reflejo de una respuesta en idéntico sentido.
Simplificando in extremis: descubrimientos geográficos, nuevas tecnologías, nuevos territorios, nueva organización política. Quizás falta añadir que sin dudas emergió un nuevo actor socio-político que construyó ese mundo: la burguesía nacional, artífice central del Estado Nacional, un territorio que satisface su necesidad de escala económica, de organización política y de hegemonía cultural. Las tres esferas igualmente importantes: un Estado Nacional será un mercado, pero también una organización y una fuente de nueva pertenencia.
Es sencilla y directa la asociación entre la aparición de una nueva “escala de producción y productividad” derivada de la mayor disponibilidad de insumos sumados a la mayor capacidad tecnológica de transformarlos, con la necesidad de mercados ampliados y de una Administración Pública con otras prioridades y otra racionalidad; aunque menos directo es la reflexión acerca de que esos mercados ampliados (expansión territorial, colonialismo) y el cambio de organización de la Administración dan lugar a una estatidad modélica y funcional a una nueva economía de necesidades escalares, homogeneizante, capital-dependiente, con tendencia a la especialización (por requerimiento propio de la escala) y mayores dependencias logísticas (derivada de la ampliación mercantil). Digámoslo nuevamente: el Estado que hoy conocemos es una construcción histórica derivada de un sinnúmero de situaciones, entre las que se destaca: una transformación tecnológica.
Por supuesto que tal construcción histórica se apoyó en cuestiones pre-existentes, pero es en sí una formación novedosa y diferenciada. Nunca antes la búsqueda de construcción de identidad fue tan evidente nunca antes las relaciones entre la estructura económica y su correlato organizacional-estatal fue tan notable.
2.- Lo local y las relaciones entre niveles jurisdiccionales en el Estado Nacional. La gobernabilidad como condición sistémica de sustentabilidad.
En este nuevo modelo de organización estatal, obviamente, el gobierno local ya no sería “todo” el gobierno, y las tareas de “alta criticidad” (sobre todo las regulaciones económicas y las relaciones internacionales) pasarían a manos de burocracias centrales (las burguesías querían asegurarse la calidad y el control), quedando poco a poco en los espacios locales las tareas de proximidad asistencial, tareas que serán consideradas menores. Se trata de un giro “copernicano” en materia de lo que hoy se denomina “gestión del territorio”, se inicia y luego se profundiza el camino de la “simplificación del gobierno local”. El “gobierno local” mitológico que se presenta como primer escalón de la formación estatal no es más que un mito en los Estados Nacionales clásicos, que los han vaciado a favor de burocracias centrales, de “grandes objetivos nacionales”, en el marco de procesos de concentración demográficos sin parangón anterior.
A tal punto la evidencia nos pone de manifiesto esa correlación entre organización política y cambios tecnológicos, que la forma de “organizar” las competencias estatales en sus diversos escalones territoriales (con independencia inclusive de las formas federales o no federales de gobierno), nos muestran una cierta “división del trabajo” de matriz industrial; como reflejando el verdadero cambio de época trascendiendo cuestiones anecdóticas y coyunturales. “El mundo emergente” se organizaba bajo la lógica industrial y nada escapaba a esos criterios. Los Estados también se constituían como una “línea de montaje decisional”; cada nivel jurisdiccional del Estado tomaba ciertas competencias, trasladando la complejidad hacia la cima de la pirámide. Al punto que los espacios de intersección (ó de competencias concurrentes) nunca son vistos como oportunidades de colaboración sino como fuente de conflictos. La “línea de decisión” difiere de Estado a Estado, pero la lógica taylorista (en un sentido “amplio” del término) se fue instalando en todos los modos organizacionales, también en el Estado. Así como el modelo feudal reflejaba cierto modo artesanal de organización pública, el nuevo Estado Nacional emergente era industrial en su misma constitución organizativa; aún en aquellos lugares que sólo copiaban a los modelos de época. Hasta hace muy poco tiempo atrás, la cuestión “local” era una cuestión menor en la agenda de los Estados Nacionales, es justamente la aparición de temas vinculados a la “gestión del territorio” en el sentido más clásico del término lo que devuelve protagonismo a los “temas locales”: el impacto local de grandes infraestructuras, las cuestiones ambientales, la fiscalidad en espacios conurbados de alta movilidad, la expansión de las ciudades y las des-economías de escala, etc.
Y una pregunta surge obvia: 1) si la revolución industrial contribuyó a producir semejante cambio en la organización política y en la gestión del territorio, ¿qué tipo de cambio producirá la actual revolución informacional, comparable a aquella en profundidad? ¿Podemos creer que el actual Estado–funcional a un contexto en extinción- podrá sobrevivir a estos cambios?, ¿y qué sucederá con el concepto de ciudadanía tan asociado al Estado y a sus posibilidades de intervención en la asignación de recursos? ¿Qué cambios anticipatorios pueden pensarse?
Por lo demás, aquella revolución industrial (al igual que la actual informacional) multiplicó de manera enorme los recursos económicos, generó posibilidades, aumentó las desigualdades y transformó regiones pobres en ricas y ricas en pobres, movió a la gente del campo a la ciudad y terminó con cuestiones que se creían inamovibles y abrió lugar a cuestiones impensadas; desde su aparición se modificó la esencia de la conflictividad social; y la concepción de ciudadanía se transformó y amplió.
Con un costo humano aún no suficientemente medido, casi dos siglos después de la aparición de los talleres manchesterianos, el “welfare state” además de lo obvio (un modelo de ampliación de beneficios sociales) no fue otra cosa que un esquema de gobernabilidad política y reasignación de esa nueva riqueza. Gracias a la construcción social del welfare state los Estados Nacionales industriales no sólo superaron una crisis económica enorme, sino que dieron basamento a un proceso de legitimación política: desde su construcción podemos agregar un apéndice adicional a nuestra saga funcional: nuevos descubrimientos geográficos, nuevos territorios, nuevas tecnologías, nuevos actores sociales y sobre todo “nueva ciudadanía (en los Estados industriales avanzados) sostenida en un esquema de “control organizado de la conflictividad”. Y corresponde entonces una segunda pregunta: 2) Si desde la aparición del industrialismo, con su potente re-asignación de roles sociales y territoriales, con su carga de novedosa conflictividad social, los modelos de gobernabilidad sobre un fenómeno tan complejo tardaron 150 años en aparecer. ¿Es posible construir el welfare de la “economía informacional?”, cuánto tiempo nos llevará? ó lo que es más pertinente: ¿re-construiremos nuestro concepto de ciudadanía, a tenor de las transformaciones en curso?, ¿las transformaciones tecnológicas que dificultades resuelven y cuáles añaden en ese sentido?
3.- Los territorios emergentes. Características.-
Lo cierto es que con la economía informacional no sólo aparecen nuevas actividades, nuevos actores sociales, nuevas formas de riqueza, nuevos modos de multiplicar la misma, nuevas valoraciones; también aparecen y se constituyen “nuevos territorios” ó territorialidades emergentes, que a la vez que reflejan la existencia de nuevos flujos y centralidades, se exhiben como espacios de conflicto y de posibilidades. Se trata de un proceso aluvional, sobre el que pretendemos reflexionar (vale el lugar común) en “tiempo real”; se trata de lugares en construcción por medio de definiciones infraestructurales, de movimientos sociales, de apropiaciones simbólicas. Lugares constituidos muchas veces desde lo político, otras desde lo económico y también desde lo cultural, que rompen la lógica de la contigüidad y que “estresan” las formaciones políticas pre-existentes. Poco a poco cada vez son más los ejemplos que desde distintas óptica nos muestran que está cambiando el mundo y cada lugar dentro de él: micro-regiones informales, enclaves turísticos, zonas monetarias no-convergentes con alianzas políticas, ciudades trans-estatales en marcha (Malmo-Copenaghe), la ciudad global consolidándose, re-valorización de las ciudades nodo (Atlanta, por ejemplo), revalorización de la visibilidad como fuente de competitividad, organizaciones supranacionales, territorios de reserva universal, etc.
Las revoluciones tecnológicas en marcha (a las TIC´s hay que sumarle cuanto menos la genética y la nanotecnología) no sólo cambian la forma de producir bienes y servicios, alteran modelos sociales, modifican la idea de escaso y abundante, de deseable e indeseable y por supuesto que también modificarán (ya lo están haciendo) la organización estatal y la territorialidad.
Las tendencias actuales en materia de “ruptura” de la organización empresarial estructurada verticalmente (cuyos orígenes están en el industrialismo de escala), verificada con el creciente aumento del comercio internacional de bienes intermedios (a escala internacional, el comercio crece más que el producto y el comercio de bienes intermedios más que el comercio en general) y el cambio relativo de los criterios de agregación de valor y la localización de las actividades vinculadas a los segmentos críticos del proceso (mayor peso del marketing, las patentes, la logística, los servicios empresariales, etc, sobre la “producción” en su concepción tradicional); están produciendo de modo evidente cambios en la organización territorial y de modo menos evidente necesidades adaptativas de la organización estatal.
Lo primero incrementa la dependencia de transportes, requiere de un gerenciamiento “transcultural”, reduce riesgos en la organización empresarial central pero incrementa las necesidades de coordinación, incrementa la vulnerabilidad a los cambios de los territorios sobre-especializados (sobre-especializados en sus infraestructuras, en la calificación de sus rr.hh, etc); lo segundo: la localización conforme ventajas competitivas estrictas a una “etapa” del proceso, tiende a profundizar la ruptura entre “territorios extractivos” y “territorios creativos”; así se “concentran” trabajos descalifcados, pasivos ambientales, conflictos potenciales por un lado y ”actividad creativa”, gobernabilidad democrática, derechos garantidos, por otro.
Si el territorio siempre fue un sistema (aún las minúsculas aldeas medievales lo eran); ahora las redes lo re-sistematizan aún más con nuevas inclusiones y fragmentaciones, con nuevas dependencias, con nuevos modos de armar y desarmar vínculos, con la información como lazo invisible. Como nunca descubriremos que heredamos la topografía pero construimos el territorio. El territorio no es un atavismo ni una fatalidad y podemos hacerlo inclusivo y sustentable o no (desde luego que en tal caso estamos hablando de una lucha política por la apropiación y la gestión del territorio en un sentido racional del término). Estamos en un proceso de re-sistematización territorial, cada vez más se verificará la fuerza de esta nueva infraestructura interactiva que es Internet y su impacto en la movilidad, y cada vez más veremos como se transforma nuestra cultura sedentaria en esta especie de nuevo nomadismo entre lugares distintos de trabajos, de contacto, de relación. Se trata de que se ha acelerado de manera increíble un proceso de cambio paradigmático en la movilidad humana que llevaba siglos de crecimiento; pero ahora una sumatoria de factores hacen incontenible el crecimiento de este flujo (que sólo una espiral bélica que transforme en extremadamente riesgoso la movilidad ó un salto exuberante del costo de los combustibles podrá detener) que construye relaciones y define territorios. Se mueven (electrónicamente) las inversiones, (aceleradamente) los migrantes, (cada vez más) los turistas y los residentes. Y cada vez mas intensamente, porque cada vez acceden a mayor información y sus movimientos no son totalmente “a la deriva”, porque se está conformando un “status” creciente de derechos que protegen su movilidad (proto ciudadanía global), porque cada vez más conocen la lengua de destino, porque cada vez más pueden comunicarse más, etc.
Se va construyendo una cultura, que en base a la información, ha quitado al movimiento entre territorios (ciudades o países), del lugar tabú de las decisiones “in extremis” y lo está colocando en el lugar de las decisiones ordinarias (informarse, prepararse, ir, volver, probar, cambiar, mantener el movimiento como parte de un nuevo modo de pertenencia, etc.). Que difícil aparece la gestión del territorio en tiempos de alta movilidad. La idea misma de lo “local” se modifica y entra en crisis. Con todo es una idea que se mantiene como fuente identitaria, como referencia; tales relaciones “primarias” tienen sin duda un impacto político y no desaparecen (la sexualidad, la lengua, el lugar de origen), hasta se manifiestan más estables que otras relaciones de identidad política apriori más “racionales” como las pertenencias ideológicas.
Y claramente son territorios nuevos (aunque siempre hayan existido), porque su rol es nuevo, porque su significación es nueva, porque su organización política se está transformando. Son territorios que se definen como parte de una red (Esa es una lectura que puede hacerse del texto de Saskia Sassen “La Ciudad Global”) y como tal prescinden de la contiguidad y de la identidad común. Quizás corresponda preguntarse si este modelo “movilidad-dependiente” es sustentable ambiental y socialmente, y también corresponde preguntarse que sucederá con el ejercicio de la ciudadanía. Es sólo parcialmente aceptable que la respuesta de adaptación estatal a este “stress” que nos acarrea el cambio tecnológico sea crear unidades políticas globales ó transnacionales; en el mejor de los casos, y es deseable que así suceda, esas “nuevas arquitecturas políticas” (como lo está intentando ser la UE) satisfacen el rol importantísimo del Estado-representación, pero mucho menos es su adaptación sobre el rol del Estado-Administración que es el verdaderamente golpeado por las modificaciones tecnológicas que justamente no puede “administrar” en tanto comprender, orientar, controlar, regular, etc. Y es así porque no se trata de modificar la “escala política”, lo que esta ocurriendo obliga a revisar esencialmente los conceptos de Estado y ciudadanía. En un sentido pareciera inevitable que el cambio de escala es una actitud adaptativa y deseable (para nada sencilla) que conlleva aspectos políticos sustantivos (asignaciones territoriales de recursos, modos de resolución de conflictos, concepción infraestructural del territorio y favorecer la inevitable expansión de la cultura global). En otro sentido, puesto al Estado como aparato de representación democrática frente a fenómenos como la reticulación territorial/ productiva y las ventajas (eficiencia de corto plazo) de la sobre-especialización territorial, pareciera que resulta necesario algo más que el cambio de escala en el Estado.
4.- Local-Global ó Nueva estatidad? Un debate que excede a la política.
En América Latina, los gobiernos locales que conocemos no pueden (no poseen herramientas, ni estructura discursiva, ni organización, etc. y sin todo eso cualquier legitimidad es poca) hacer frente al fenómeno de las emergencias territoriales y la multiplicación de los flujos, de difícil gobernabilidad, geometría variable, relaciones nodales, etc. con todas sus manifestaciones: ciudades dormitorios, fronteras calientes, metropolitanización, conurbaciones, deslocalizaciones, etc. No pueden en América Latina, y con mayor dificultad intentan cosas interesantes, en contextos más favorables pero igualmente muy difíciles, en Europa y en Estados Unidos y Cánada.
Se trata de una impotencia preocupante; todos los niveles de gobierno deben tomar en sus manos este problema de creciente fragmentación territorial. En Argentina, por ejemplo, la sumatoria de una organización económica centralista con las exiguas disponibilidades fiscales de los gobiernos locales (el 7 % del gasto público consolidado lo ejecutan las tesorerías de los más de 2.200 municipios y comunas, exceptuando la Ciudad de Buenos Aires), hacen impotentes a los gobiernos locales; que además ahora llevan en su mochila la carga de una agenda pública cada vez más pesada. Con un poco más de financiamiento, la situación es similar en Méjico y Brasil. En algún sentido, parece una verdadera trampa política concebida conspirativamente, que el momento de mayor reconocimiento “discursivo” de los gobiernos locales conviva con posibilidades realmente exiguas. Junto con los libros y las posiciones a favor del Desarrollo Local (aunque algunas posiciones nos suenan demasiado ingenuas, aunque en general compartimos la idea de dignificar el ejercicio de la ciudadanía en todos los territorios), hay una realidad política bastante menos promisoria.
Y además vuelven a aparecer “tensiones territoriales” que muestran la debilidad del Estado nacional para arbitrar mecanismos de cohesión territorial (los casos más notables son Santa Cruz de la Sierra en Bolivia y Guayaquil en Ecuador). Y no queremos simplificar diciendo que se trata de “regiones ricas que no quieren compartir” (aunque muchas veces sea así), más bien creemos que son “estados débiles que no pueden agregar”.
Si nos atrevemos a conjugar ambas reflexiones, no podemos más que comprobar el colapso inevitable entre las nuevas tendencias territoriales crecientes y las posibilidades limitadas de intervención de gobiernos locales, testigos absortos de procesos de re-localización, urbanización anárquica y creciente, complejidad de servicios a brindar, coexistencia espacial de actividades antagónicas o insustentables, etc. Problemas cada vez más grandes para gobiernos cuyo “lugar” en la división territorial del trabajo de la territorialidad industrial, fue la gestión simplificada de la proximidad asistencial (higiene urbana, servicios básicos, etc.) Problemas que resulta evidente deben resolverse desde otra concepción del Estado (No aquel de la división territorial de tareas, sino una nueva visión basada en la convergencia funcional de niveles del Estado sobre un mismo problema).
A primera vista el diagnóstico parece claro, y la receta evidente: fortalecer los gobiernos locales; lo que en cualquier caso llevará mucho tiempo, pues no se trata en exclusiva de una cuestión de recursos; en América Latina no corresponde hablar sólo de gobiernos locales pobres –que lo son-, sino de gobiernos locales “limitados”, en sus competencias, en sus prácticas, en su calidad organizativa. Tan es así que tales limitaciones han ido instalando la idea perversa de que todo lo bueno ó lo malo puede venir de afuera, sin capacidad alguna de construir poder, soluciones ó respuestas locales. Nuestros “buenos” gobiernos locales parecen ser los que más cosas consiguen, no los que mejores condiciones de generación instalan.
Pero, acaso no podemos pensar que lo que se está modificando es la matriz misma del modelo de estatidad. Acaso la visión piramidal del Estado- Nación no podrá dar lugar a la aparición (parangonando aquel cambio, tironeado desde el industrialismo) del estado-red (el politólogo catalán Joan Subirats habla de gobierno multinivel); y de nuevos modos de gestión territorial y de distribuciones competenciales y formas de apropiación de la agenda pública. En tal caso más que “fortalecer los gobiernos locales” el desafío es repensar la estatidad, a la luz de los datos evidentes de una realidad cambiante: mayor movilidad, mayor información, posibilidades de gestión asociada en plataformas virtuales, incremento de las posibilidades de intervención mediadas tecnológicamente y paralelamente incremento de las posibilidades de control, etc. No es estrictamente lo mismo que los gobiernos locales dispongan de más recursos o más competencias (como si eso mágicamente pudiera suceder, sin que nadie lo resista); que pensar en el diseño articulado de políticas públicas de modo convergente, haciendo de los espacios políticos locales, organizaciones de mayor funcionalidad y también –porque no decirlo- de mayor responsabilidad.
Salir del modelo de división territorial/ competencial “taylorista” y migrar hacia un modelo de “convergencia funcional”, requiere de nuevas reflexiones normativas, mayor valoración de la colaboración, compartir lenguajes, aceptar estándares; se trata de un cambio verdaderamente estratégico. La reticulación estatal pone en juego (intentando derribar) la idea misma de “frontera” con lo que significa no sólo borrarla administrativamente de los mapas, sino intentar borrarla de los cotos que sin duda (en algún sentido son) las administraciones públicas.
No se trata de una cuestión de ingenua mirada minimalista a favor de la proximidad, sino de incrementar los niveles de gobernabilidad. No será posible gobernar los nuevos fenómenos bajo el viejo paradigma. ¿Es acaso la única opción de los gobiernos locales (y las sociedades civiles locales) mantener una parroquiana actitud refractaria frente a cualquier propuesta de impacto territorial que viene “desde afuera”?, sobre todo en tiempos de grandes modificaciones sobre las ideas de “adentro” y “afuera” (ya hay suficientemente escrito sobre el principio “no en el fondo de mi casa”).
Quizás una de las únicas alternativas viable para incrementar los procesos de cohesión territorial (entendiendo por eso las intervenciones públicas que permiten generar condiciones de re-equilibrio para evitar asimetrías territoriales con impacto decisivo en la calidad del ejercicio de la ciudadanía) sea incrementar la incidencia de esos actores locales sobre las decisiones; lo que es mucho más que “fortalecer los gobiernos locales” es cambiar el modo de decidir y pensar los territorios y sus correlaciones.
Aunque el relato por momentos pueda parecer de ciencia ficción, es creciente el modo de gestión basado en la convergencia funcional de distintos niveles del Estado (muy común en la Europa comunitaria; donde es normal que existan programas financiados por Europa, que se gestionan a nivel de gobiernos locales en procura de unos estándares pactados y establecidos a nivel de gobierno estatal), aunque debe señalarse que la mecánica de actuación es imposible sin la asistencia de las tecnologías de información y comunicación. Sencillamente se trata de que todos los niveles de gobierno inciden sobre todos los temas de la agenda pública desde distintas funciones (financiante, diseñador, controlante, etc.) Obviamente esta “mecánica” desplaza a la gestión basada en las divisiones de funciones (al modo taylorista); donde cada nivel de gobierno “se especializaba” en un tramo de la agenda pública, conforme a eventuales ventajas de proximidad (especialización que redujo a los gobiernos locales a meros limpiadores). La evidencia de un agotamiento (el viejo modelo) y una emergencia (el nuevo) parecen claros; pero acaso podrá el Estado Nacional sostener su rol de re-equilibrador territorial (ó acaso no donde nunca lo cumplió adecuadamente).
La cohesión territorial será la tarea de mayor criticidad de los Estados nacionales que pretendan sobrevivir; superada (largamente) la etapa que los justificaba como mercado de protección de las burguesías y cada vez menos significativo como fuente de identidad cultural; el Estado Nacional puede (y debe) sostener su rol de garante del ejercicio de una ciudadanía relativamente similar a pesar de las diversidades locales.
A contrario de las tendencias dominantes, que nos muestran un crecimiento exuberante de modos de vida indiferenciados y una ciudadanía fragmentada; sería deseable hacer lo posible la existencia de modos de vida diferenciados, que reflejen la riquísima pluralidad cultural que 10.000 años de vida civilizada nos han legado y la posibilidad del ejercicio de una ciudadanía más homogénea. Y ese rol incumplido es suficiente para sostener al Estado con una tarea justificante.
El sentido último de intentar modos de organización de la producción, de organización política, de rescate de valores identitarios que puedan denominarse “políticas de desarrollo local”, tiene que ver con posibilitar el ejercicio de la ciudadanía de los más diversos modos.
Los procesos que hemos denominado de “convergencia funcional” no son una exclusividad Europea (aunque allí es más usual) y crecen en muchos Estados. Se trata de fenómenos por demás interesantes, donde los niveles de gobierno cobran y pierden protagonismo a la luz de nuevos modos de concebir y diseñar las políticas públicas. La convergencia funcional opera como un modo de incrementar la eficiencia de gestión, de incidir sobre las políticas locales sin desplazar el rol de los gobiernos locales y hasta permite mejorar la comparabilidad de las acciones públicas. Además el estado-red para funcionar necesita tratar los espacios locales de modo diferenciado, porque no existe “el gobierno local” sino una infinita pluralidad de tradiciones, posibilidades y dificultades que constituyen los gobiernos locales en su laberinto.
Con todo existe un problema funcional: ¿quién está jugando el rol que jugaron las burguesías nacionales en la formación de los Estados Nacionales? ¿Quiénes definen hoy los nuevos territorios? ¿Quiénes estresan las formaciones políticas produciendo rupturas y agregaciones? Sin agente no habrá modificaciones, son los agentes los que conforman y se conforman en un sistema.
El agente emergente es (aparentemente) el “management global” que vive y trabaja conectado todo el día a Internet, que en cualquier lugar y en cualquier momento (aunque tenga distinta lengua materna) lee los mismos textos, en inglés; que su referencia en cualquier ciudad significativa son el aeropuerto y sus frecuencias (conectividad), el barrio financiero ó el centro de diseño (trabajo), sus lugares de ocio relativamente similares (con los clichés urbanos, como los pubs irlandeses de cualquier ciudad que se precie de global), sus modos de consumo similares, hábitos que se imitan.
El “management global” reúne las condiciones de pertenencia institucional a un nuevo modo de relaciones trans-territoriales, las que paradójicamente impactan fuerte sobre sus modos de actuación y vida. Es a la vez constructor y afectado, dispone de excedente económico y organizacional para “revisar” aspectos de la nueva realidad emergente, y en forma anárquica lo hace (cuestiona)al tiempo que lo sostiene (fundamenta).
El mamagement global está construyendo una red de información, de pertenencia y de decisión, con lugares, referencias y cultura nuevas; quizás en poco tiempo con espacios de arbitraje y proto-gobierno.
Quizás a diferencia de lo que ocurrió con la creación de los Estados Nacionales (que fueron resistidos por decenas de pueblos que tenían su lengua, su identidad, su autogobierno; mejores o peores, pero propios); una Sociedad Civil también de escala global pueda cuestionar o contribuir a repensar el orden territorial emergente. Y lo que es más complejo en un mundo tan “enredado” esa Sociedad Civil y ese Management global, más allá de roles funcionales, no son universos mutuamente excluyentes. Los mismos gerentes que dan vida a territorios integrados en torno a nuevos soportes tecnológicos y nuevos intereses, integran en su rol ciudadano crecientes espacios asociativos que desde algún lugar cuestionan está transformación civilizatoria de final incierto y verdaderamente shockeante.
La plataforma cultural sobre la que se mueven las decisiones es contradictoria y compleja; hay sin dudarlo una disputa ideológica en el mejor sentido del término, ya no expresada de modo tan directa como entre dueños de medios de producción y explotados; sino entre los que conciben un mundo de ciudadanos constructores de gobiernos, activos, tolerantes, y quiénes desean un mundo controlado en exclusivo por el lucro. No deja de ser un nuevo capitulo de la lucha entre las “tendencias naturales” de la historia (de la cual el mercadismo es su expresión más banalmente conocida) y los que creemos en la capacidad relativa del hombre de incidir en tales tendencias, si estamos dispuestos a no naturalizar los fenómenos sociales.
Y aquí el desafío: en tal contexto también surgirá una nueva ciudadanía, conflictos vinculados con las nuevas asignaturas (sin tener aún resueltas las viejas de la ciudadanía social); una ciudadanía que pondrá en cuestión temas como las cuestiones de flujo y movilidad, relaciones con Administraciones “convergentes”, inclusión digital, plurilinguismo, identidad, pertenencia territorial, etc
Entendemos (nos adelantamos de meros especuladores) que la cuestión en juego ya poco tendrá que ver con la autonomía local y mucho más con pertenecer a redes de decisión; la ciudadanía se vinculará mucho con la movilidad (o su imposibilidad) y los espacios de gestión pública serán crecientemente concertados caso por caso…; quizás los mapas del futuro reflejen mucho más los flujos que los stocks, y nuestras ideas sobre cerca y lejos cambien.
La transformación es una oportunidad y un riesgo; no se trata de mirar modelos, nos queda la tarea de no repetirnos a nosotros mismos y reconquistar el mundo para una ciudadanía inclusiva, de ejercicio pleno (y diverso) en todo lugar.
Fabio J. Quetglas.-
Bibliografía.-
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Leadership and Innovation in Subnacional Government; Tim Campbell y Harald Fuhr (comp); World Bank Institute; Washington 2004.-
Política y Poder en los procesos de Desarrollo; A. Isla y P. Colmegna (comp); FLACSO; Buenos Aires 2005.-
Federalismo y Descentralización en grandes ciudades: Buenos Aires en perspectiva comparada; M. Escobar, G. Badía, S. Frederic; Ed. Prometeo; Buenos Aires 2004.-
Reseña biográfica.-
Abogado (Univ de Bs. As. 1989), posgraduado en Estudios sobre la Sociedad Civil (Univ. San Andrés/ Di Tella 1997), Máster en Gestión de Ciudades (Univ de Barcelona 2003), Candidato a Máster en “Internacionalización del Desarrollo Local” (Univ. de Bologna, 2007)
Fue Premio Quinto Centenario a los mejores investigadores jóvenes de A. Latina (1992).
Actualmente es Director de Investigaciones del Centro Tecnológico de Desarrollo regional “Los Reyunos” de la Universidad tecnológica Nacional.
Ejerce la cátedra universitaria y actúa como consultor independiente.
Resumen:
La ponencia hace un recorrido histórico que relaciona modos de producción con diseños estatales y se pregunta acerca de que diseño estatal dará respuesta a los requerimientos de los actuales cambios económicos.
Se trata de un repaso y una pregunta reflexiva, que pretenden evitar el lugar común de las frases exageradas sobre el “cambio” e internarse en las transformaciones derivadas de las nuevas relaciones tecnológico-territoriales y su correlato estructural.
Así como el Estado Nacional ha sido una construcción histórica (concreta) originada en muchas cuestiones, pero sin duda impactado por los grandes descubrimientos geográficos y por la revolución industrial; sostenemos que la actual revolución tecnológica tendrá su correlato territorial. Y del mismo modo así como la noción de ciudadanía se definió de un modo específico durante la construcción de los Estados Nacionales, nuevamente el mismo se haya bajo revisión.
Emergen, es indudable, al impulso de las innovaciones tecnológicas: una nueva geografía, nuevos modos de gerenciamiento, modificaciones en la distribución del poder y por ende “nuevos territorios” cuya constitución es aún volátil para una descripción acabada. Pero puede ser que aún estemos a tiempo de una pregunta razonable: ¿Cómo será ser ciudadano en territorios mutantes ó en geografías de flujo? ¿Y cómo construir un concepto de ciudadanía que a su vez resulte una conquista ético-política y garantice la gobernabilidad a unas relaciones inestables y crecientemente frágiles.
Dejamos abierto para otros aportes, la discusión sobre los conceptos de red, nueva división de poderes, y visibilidad territorial; como categorías de uso (y tal vez abuso) en esta transición teórica.
Y por último, en tercer lugar la exposición pretende indagar sobre un renovado lugar para la ideología en tiempos de su denostación; advirtiendo sobre las responsabilidades concretas en el devenir histórico, y las posibilidades humanas de incidir en las tendencias de las fuerzas productivas ó de los sistemas que emergen de las mismas.

Summary:

This paper travels throughout time, by relating production means to state designs, posing the question about what state model will address the requirements of the current economic changes.

This is both a revision and a reflexive question, which intends to avoid the vulgar overstatements about “the change”, and goes deeper into such transformations resulting from the new territorial technological relations and their structural correlation.

Considering that the National State has been a (concrete) historic construction brought about by several issues, and no doubt, it was impacted by geographic discoveries and the Industrial Revolution, we hold that the current technological revolution will share its territorial correlation. Likewise, as the citizenship notion was defined by a specific way during the construction of the National States, such notion is once again subject to revision.

Undoubtedly, in the light of new technologies, a new geography, new management modalities, power distribution changes, and thus, “new territories” are arising, the build-up of which is still volatile for a final description. But maybe, there’s still time for a reasonable question: How would it be to be a citizen within changing territories or flow geographies? How can a citizenship concept be built, which at the same time, results in an ethical-political success and ensures government conditions for unstable and increasingly fragile relationships?

Next time, we’ll discuss the concepts of network, new power division, and territorial visibility, as use (an maybe overused) categories, in this theoretical transition for further contributions.

Finally, in the third place, this presentation is intended to inquire about a new place for ideology in times of its abuse, advising us about the concrete responsibilities of historic evolution, and the human possibilities of affecting production force trends, or their emerging systems.



[1] Quizás el caso paradigmático es el referido a innovación técnica y apropiación de beneficios, tan bien presentado por Pekka Himanem, Manuel Castells y Linus Torvalds en “La ética hacker y el espíritu de la Sociedad de la Información”; donde se muestra la aparición en ciertos núcleos específicos de sociedades avanzadas, de un emprendedorismo de nuevo cuño, más inclinado a la búsqueda de beneficios sociales que personales
[2] En los últimos años como demostración de un incremento en el principio de especialización del trabajo a escala universal, coordinado crecientemente via Internet, se advierte que el comercio se expande más aceleradamente que el producto y que el comercio de los denominados bienes intermedios se incrementa más aceleradamente que el comercio en gral.
[3] Abajo detallaremos las manifestaciones del retraso que señalamos.
[4] No es objeto del presente; pero sin dejar de valorar cuestiones estrictamente materiales; entendemos que lo que sintetiza la ciudadanía en términos conceptuales como relación emancipada y reglada conforme normas autogeneradas, de las personas con el poder público y aún con otras formas de concentración de poder, es el espíritu de emancipación del Desarrollo y es demostrativo de la existencia de capacidades sociales construidas que en conjunto pueden enfrentar los desafíos de la convivencialidad.
[5] De hecho hay mucha reflexión que asocia momentos históricos de ciertos liderazgos universales, con el modelo organizacional del Estado: la polis griega, el gobierno de 2do nivel del Imperio Romano, las ciudades independientes italianos del renacimiento, el federalismo americano del S XVIII. A la inversa también hay reflexión sobre modelos decididamente inadecuados como el del Imperio español para América de los siglos XVI a XVIII.
[6] Aunque puede parecer obvio – por lo generalizado – el impacto de las tecnologías en las organizaciones públicas y en la acción pública, no lo es en absoluto. Hemos entrevistado a numerosos funcionarios públicos, consultores en la materia e incluso profesores universitarios, que frente a las preguntas y repreguntas sobre el eventual impacto de la PC, Internet, etc en el modo de intervención pública, se han limitado a señalar que se trata “de un instrumento más”.
[7] Conforme la definición de Peka Himanem y Manuel Castells, en el e-book: “La ética hacker y el espíritu de la era de la información”: se trata de un paradigma tecnológico que se basa en el aumento de la capacidad humana de procesamiento de la información, sobre la base de tres rasgos distintivos: la capacidad tecnológica de aumentar la capacidad de procesamiento de información en cuanto a volumen, complejidad y velocidad; la capacidad recombinatoria que la tecnología permite y la flexibilidad distributiva de la misma”.
[8] Fabio J. Quetglas; “La economía de los flujos y el Desarrollo Local”. Ponencia en Redmuni, Villa María (Córdoba) 2004.
http://www.sgp.gov.ar/contenidos/inap/redes/redmuni/paginas/seminario2004.html
[9] Mientras esto escribe, la culta y organizada Bélgica sigue sin gobierno desde hace más de tres meses, por una crisis de base territorial-identitaria.
[10] Quizás uno de los indicadores de Desarrollo futuro, tenga que ver con construir una forma de medir las relaciones existentes entre capital social y cultura red.
[11] J. Borja y M. Castells; “Local y Global”. Ed. Taurus, Barcelona 1997 citando a Graham, página 41.-
[12] El estudio empírico, consistiría en el estudio de los criterios de inversión extranjera directa en algunos casos emblemáticos; haciendo un recorte temporal; a los fines de verificar si: a) el flujo de capitales responde a unos cuantos criterios básicos de rentabilidad, etc ó b) no puede asignarse un solo y reduccionista criterio al flujo de capitales, respondiendo los mismos a distintas lógicas.